環保稅征管問題的思考

文 蔣震

2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《中華人民共和國環境保護稅法》（簡稱環保稅法），決定自2018年1月1日起開始施行。自環保稅法施行之日起，依照本法規定征收生態環境稅，不再征收排污費。這項改革稅費負擔保持基本不變的原則，實現了排污費向環保稅制度平穩轉移的目標。

環保稅制度的確立可以說是中國稅制歷史上非常有意義的一次稅制改革，成為環境治理手段創新的重大變革，對推動全面提升生態文明有著非常顯著的意義。與一般稅種不同，環保稅的自身特性決定了其征管有著與眾不同的特點。

稅務與生態環境部門須妥善協同

環保稅是一個高度技術化、專業化的稅種，必須要求稅務部門與生態環境部門之間進行妥善協同。環境保護稅的征稅對象包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲，其計稅依據是按照這四種應稅污染物的排放量及污染當量折算而來的。環保稅稅基的監測是一個具有非常強的專業性和技術性的工作，單憑稅務機關自身難以勝任，必須借助生態環境部門的專業監測力量來確定稅基。因此，稅務部門和生態環境部門在征管程序方面要明晰權責關系，建立一套彼此協同、配合的征管機制。

關于這一點，環保稅法第二十一條規定，“依照本法第十條第四項的規定核定計算污染物排放量的，由稅務機關會同環境保護主管部門核定污染物排放種類、數量和應納稅額”。

但是，這個“會同”如何理解？有以下模式：第一種是“納稅人向生態環境部門申報，生態環境部門核定，稅務機關征收”。這種模式是納稅人首先向生態環境部門進行申報，然后由生態環境部門進行核定后，將核定結果送達稅務機關依法征稅入庫。第二種是“納稅人向稅務部門申報，生態環境部門核定，稅務機關征收”。這種模式是納稅人首先向稅務部門進行申報，然后由生態環境部門進行核定后，將核定結果送達稅務機關依法征稅入庫。第三種是“納稅人向稅務部門申報，生態環境部門和稅務機關共同核定，稅務機關征收”。這種模式是納稅人首先向稅務部門進行申報，然后由生態環境部門和稅務機關共同參與核定，然后稅務機關依法征稅入庫。

在選擇適合于我國的模式時，我們需要考慮：一是法定原則。按照現行稅收征管法第二十五條規定，“ 納稅人必須依照法律、行政法規規定或者稅務機關依照法律、行政法規的規定確定的申報期限、申報內容如實辦理納稅申報，報送納稅申報表、財務會計報表以及稅務機關根據實際需要要求納稅人報送的其他納稅資料”。向稅務機關進行納稅申報是納稅人的法定義務，因此，上述第一種模式難以符合現行征管法精神。二是公平原則。在環保稅征管中，我們需要客觀、精準、公平地測定稅基。如果由生態環境部門單方面來測定稅基，倘若納稅人自行申報結果和環境部門測定的稅基有著明顯差距時，那么稅務機關在申報后對此差距的分析、核實的成本會大大提高。此外，環保稅屬于地方稅，地方政府往往為了發展區域經濟采取各種手段，放松環境管制是其中的一個手段，如果由生態環境部門單方面測定稅基，不利于地方政府正確發揮積極性。由稅務機關和生態環境部門共同參與對于稅基的核定，能夠建立專業化制衡的機制，有利于發揮環保稅在保護生態環境中的功能作用。因此，上述第三種模式“納稅人向稅務部門申報，生態環境部門和稅務機關共同核定，稅務機關征收”，無疑是一個較好的選擇。

構建信息集成機制

我們需要構建生態環境部門和稅務部門在環保稅征管中的信息集成機制。實現環保稅的有效征管，關鍵在于減少征納雙方之間的信息不對稱。

十九大報告提出，“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”。習總書記也指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”而傳統的政府管理體制，比如機構職能設計、業務流程、績效考核等，根源于工業社會下的分工方式，不同部門各管一攤，職責明晰、邊界分明、分工清楚，但隨著社會經濟活動的跨區域及流動性日趨成為當今社會經濟運行的重要特征，傳統政府職能方式受到嚴重影響，同一區域的不同部門甚至跨區域的不同部門之間的信息共享成為應對這種問題的關鍵。事實上，環保稅法第十五條明確提出：“環境保護主管部門和稅務機關應當建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制。”

因此，環保稅征管的重要核心是如何建立生態環境部門和稅務部門之間的信息集成體系，切實提高環保稅征管能力。信息集成的基礎是生態環境部門和稅務部門之間的征管職能集成，按照職能集成的理念來推動兩個部門之間的環保稅涉稅信息采集、處理、利用，從法律層面明確信息申請、使用、流動、共享、反饋、督辦的機制，建立信息的閉環管理機制，打破涉稅信息應用的目標與規則，從服務于各自部門的業務流程，轉變為服務于環保稅征管的系統、整體、協同治理為目標，以信息流動和提高信息的集成效率為手段，建立自上而下的涉稅信息集成框架設計以及流動、共享規則，重塑政府治理的信息體系。

與其他環境規制手段相配合

環保稅征管要與其他環境規制手段相協同、配合。我們需要深入思考環保稅的功能設計和其他環境規制手段的關系，比如排污許可證、污染物總量控制制度等。無論環保稅還是其他環境規制手段，最根本的目標在于如何從根源上解決污染物產生的源泉。對于惡意排放行為，不僅要用重稅的方法提高排污的代價，最根本的是要用其他規制手段來予以懲罰，比如吊銷其排污許可證。這里就衍生出一個重要問題，即一個主體在多大程度上排放污染物是可以征稅的。生態環境可以承載的環境污染總是有極限的，大自然對污染物的消納能力總是遵循一定的自然法則，我們需要為污染物設定一個極限值，一旦超出這個極限，那么排污行為便嚴重違反了人類可持續發展的原則。

開征環保稅后，并不是為任意排污行為找到了一個合法化的借口，而是仍然需要在污染物排放總量控制下讓稅收發揮調節作用。所以說，在污染物排放總量限度內，企業排放污染物是合法的，并且需要按照環保稅法，承擔相應的社會成本。但是一旦企業排放污染物超出限度，那么排污行為就不是環保稅法所調節的范圍，而是需要直接用環境規制手段來進行治理。對于有些偷排行為，更是要用法律手段嚴厲打擊，確保社會公平、正義。因此，環保稅制度與其他環境規制手段是相互協同、配合的關系。

面臨諸多待解難題

環保稅征管本身面臨著很多技術性難題需要克服。與一般稅種不同，環保稅征管本身有著較多的技術性難題，導致現行稅收征管流程難以適應這種稅種。

一是環保稅征稅對象變成了污染物，稅務機關難以進行事后查驗核實。現行稅收征管主要是針對企業或者個人的現金流、貨物或勞務流、發票流進行征管，由于這些要素都有著現實記錄作為憑據，比如銀行對賬單、匯款證明、物流倉單等，即使稅務機關當時沒有發現不遵從行為，但事后通過納稅評估和稅務稽查也能夠進行事后查驗核實。但是環保稅有所不同，在確定針對對象時，必須在污染物發生時及時捕捉征稅對象的信息，難以進行事后查驗核實，比如建筑工地的施工噪聲必須要在噪聲發生時進行監測，否則事后難以進行查驗。這就要求生態環境部門和稅務機關在污染物排放行為發生之前做到事前研判，同時在污染物排放行為發生時實地取證、精確監測，以確保證據確鑿。

二是環保稅的納稅評估變成了事前評估。正因為上述原因，針對環保稅的納稅評估也變成了事前評估，這就需要生態環境部門和稅務部門在污染物排放發生之前就建立污染物排放的精確預警系統，預先判斷某個納稅人應繳的環保稅是多少，在實踐中摸索出一套環保稅風險的指標體系，比如建立企業能源消耗與污染物排放之間的內在邏輯關系。

加強區域協同配合

污染物排放還有一個重要特征，就是區域外部性，這要求加強區域間的協同配合，提高環保稅征管效率。現行環保稅法將環保稅作為地方稅，環保稅法第六條規定：“ 應稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調整，由省、自治區、直轄市人民政府統籌考慮本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在本法所附《生態環境稅稅目稅額表》規定的稅額幅度內提出。”然而，污染物排放所造成的影響往往是區域性的，也許會出現污染源在一個地區，而其造成的影響在另外一個地區的問題。因此，這要求涉及到環境污染的不同區域之間的生態環境部門和稅務機關要進行征管方面的合作，建立彼此之間的溝通交流機制，在第一時間把相關的信息進行共享，建立協同征管體系。而且，在環保稅的稅款分配上也要做出一些考量安排。

賦予環保稅征管更豐富的功能

保護生態環境的基本原則是“事前預防重于事后治理”，環保稅征管的重要功能在于要成為提高財稅支持政策精準投送的重要保障機制。

從根本上解決“先污染、后治理”的問題，必須要“正本清源”，而鼓勵納稅人用創新驅動的理念，讓他們運用更加先進的技術來減少污染物排放，從而治理污染問題。即使環保稅制及征管制度設計得再完美，那也是針對污染物排放的事后事項。而我們需要為環保稅的征管賦予更加豐富的功能，即要通過征管來評估、發現哪些納稅人能夠主動運用更加先進的技術來進行生產，減少污染物排放強度，以此作為稅收優惠甚至財政補貼的重要依據。從某種意義上說，環保稅征管要成為提高財稅支持政策精準投送的重要保障機制。