重點建設(shè)政策下的高等教育競爭機制與效率分析

周志剛　宗曉華

摘要：重點建設(shè)政策是我國高等教育領(lǐng)域的一項重要制度安排。文章借用“結(jié)構(gòu)—行為—績效”范式分析了重點建設(shè)政策對我國高等教育競爭機制與效率的影響。重點建設(shè)高校對優(yōu)質(zhì)高等教育資源的壟斷及重點工程的身份壁壘降低了不同層級高校間跨界競爭的可能性，爭取重點建設(shè)項目成為高校最快的發(fā)展途徑，高校競爭因此異化為壟斷地位導(dǎo)向的競爭，使高等教育偏離了系統(tǒng)目標(biāo)，并誘致了同質(zhì)化的“學(xué)術(shù)漂移”問題。同時，重點建設(shè)政策的不穩(wěn)定性與不透明性導(dǎo)致資源傾斜投入的積極效果與資源依賴的消極影響并存，延緩世界一流大學(xué)建設(shè)的步伐。未來推進“雙一流”建設(shè)應(yīng)注意維護一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)之間的良性生態(tài)關(guān)系；引導(dǎo)高校分類發(fā)展，防止發(fā)生系統(tǒng)性“學(xué)術(shù)漂移”；同時，合理使用績效撥款，防止過度行政依賴所誘發(fā)的規(guī)制效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：重點建設(shè)政策；高等教育；競爭機制；效率

20世紀90年代以來，我國先后實施了“211工程”與“985工程”等重點大學(xué)建設(shè)工程，以及“優(yōu)秀學(xué)科創(chuàng)新平臺”、“重點特色學(xué)科項目”等重點學(xué)科建設(shè)項目，對我國高等教育發(fā)展產(chǎn)生了極為深遠的影響。在《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）頒布的新背景下，分析重點建設(shè)政策對我國高等教育發(fā)展的影響，不僅有助于反思重點建設(shè)政策的實施成效，而且對“雙一流”建設(shè)有重要的啟示意義。目前學(xué)界對重點建設(shè)政策的研究往往只停留在對重點建設(shè)政策所產(chǎn)生問題本身的分析上，較少對問題產(chǎn)生的機理做深入研究。本文嘗試借用產(chǎn)業(yè)組織研究領(lǐng)域的“結(jié)構(gòu)—行為—績效”范式（Structure—Conduct—Performance Paradigm，簡稱SCP范式），分析重點建設(shè)政策對我國高等教育競爭機制與效率的影響，試圖揭示重點建設(shè)政策對我國高等教育的深層影響機制。

一、重點建設(shè)政策對我國高等教育分層與區(qū)隔

“SCP范式”（結(jié)構(gòu)—行為—績效）認為市場結(jié)構(gòu)、市場行為、市場績效之間存在著遞進制約的因果關(guān)系，市場結(jié)構(gòu)決定著企業(yè)的市場行為，而市場行為又決定著市場資源配置的績效。“SCP范式”常被用于分析某一產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)對競爭機制與市場效率的影響。一般而言，高等教育市場不能稱作完全意義上的市場，高等教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，高校也不以盈利為目的，高等教育市場只能算作一種“準(zhǔn)市場”（quasi-markets）。“高等教育市場是指以市場的方式配置高等教育資源，其基本特點是注重競爭，生產(chǎn)者與消費者之間存在交換關(guān)系。”[1]本文主要將高等教育當(dāng)作一種具有市場特性的“準(zhǔn)市場”來理解，在此意義上分析重點建設(shè)政策對我國高等教育市場結(jié)構(gòu)的型塑。

經(jīng)濟學(xué)意義上的市場結(jié)構(gòu)是指各市場主體之間的相互關(guān)系，包括市場供給者之間、需求者之間、供給者和需求者之間的關(guān)系。影響產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)劃分的因素主要有生產(chǎn)廠商的數(shù)量、產(chǎn)品的差別程度、單個廠商對市場價格的控制程度、行業(yè)的進入與退出壁壘等。根據(jù)這些因素，可以將市場劃分為完全競爭市場、壟斷競爭市場、寡頭市場和壟斷市場四種類型。

我國的高等教育市場結(jié)構(gòu)是由產(chǎn)權(quán)關(guān)系、隸屬關(guān)系與高校重點建設(shè)工程等因素共同決定的。作為我國高等院校主體的公辦院校，其辦學(xué)行為與高校隸屬關(guān)系及重點建設(shè)工程有著密切關(guān)聯(lián)，而重點建設(shè)工程對高校辦學(xué)行為與競爭機制有著最為直接的影響。“211工程”、“985工程”與普通本科、高職高專的層級劃分方式相結(jié)合，形成了一種新的高等教育層級劃分方式，將我國的高等院校劃分為“985”高校、“211”高校、普通本科、高職高專四個層級。

總體而言，“985”高校、“211”高校形成了一種壟斷性較強的穩(wěn)定市場結(jié)構(gòu)，而普通本科與高職高專則形成了一種競爭性較強的市場結(jié)構(gòu)。“985”高校壟斷著我國的最優(yōu)質(zhì)高等教育資源，在高等教育市場中處于絕對優(yōu)勢地位，而且數(shù)量非常有限，在全國或某一區(qū)域中處于寡頭壟斷地位。其他“211”高校壟斷著某些地區(qū)高等教育市場或某些專業(yè)的高等教育市場，它們之間的競爭近似于一種壟斷競爭。普通本科與高職高專院校在各自的教育層級中競爭較為激烈，其競爭結(jié)構(gòu)接近于完全競爭市場。這種由重點工程的實施所形成的高等教育分層與區(qū)隔，對我國高校競爭機制與運行效率產(chǎn)生了極為深遠的影響。

二、重點建設(shè)政策下高校間的競爭機制與導(dǎo)向

重點建設(shè)政策帶來的資源投入的兩極分化與分層機制共同作用，使不同層級高校間缺乏跨界競爭的可能性。高校難以通過自身努力獲得發(fā)展，最快的發(fā)展途徑便是爭取重點建設(shè)項目繼而獲得相對于其他高校的壟斷地位，高校競爭因此成為壟斷地位導(dǎo)向的競爭。

1.重點建設(shè)政策下的財政資源競爭

“211工程”與“985工程”的實施提高了對重點建設(shè)高校的資源投入水平，同時改變了辦學(xué)資源在各級高校間的分配機制。“為了解決建設(shè)重點大學(xué)經(jīng)費的困難，曾經(jīng)出現(xiàn)了一種所謂‘共建的形式，即由中央教育主管部門與有關(guān)地方政府按比例向該大學(xué)投資。實際上，這是一種‘釣魚的辦法，以此來挖下面的錢。”[2]地方政府必須為“211工程”與“985工程”的實施提供大量配套資金。然而，地方財政經(jīng)費總量畢竟有限，隨著高校重點工程的實施，地方政府對重點建設(shè)高校投入的增加必定會造成對作為我國高等院校主體的地方普通高校投入的相對減少。因此，重點建設(shè)政策的實施不僅意味著高等教育資源總量發(fā)生變化，也意味著高等教育資源在不同層級高校間的分配機制發(fā)生變化。這種分配機制的變化對重點建設(shè)高校顯然是極為有利的，而對普通高校卻會產(chǎn)生不利影響。

重點建設(shè)政策對資源分配機制的影響不僅體現(xiàn)在專項資金的投入上，還體現(xiàn)在科研經(jīng)費等的分配方面。相對于普通高校而言，“211”高校與“985”高校在科研經(jīng)費獲取上具有獨特優(yōu)勢。“教育部披露的數(shù)據(jù)顯示，2009-2013年的五年間，政府撥付的全國高等院校科研經(jīng)費達到2647.69億元，但其中的72%被112所‘211和‘985高校瓜分，剩下超過2000所高校只能分攤剩余的700多億。”[3]入選重點建設(shè)工程為高校帶來的不僅是專項資金的增加，還有爭取其他資源的便利。“事實上，對不少進入相關(guān)工程建設(shè)的高校來說，直接來自工程的資金，其重要性早已比工程間接帶來的社會資源低，后者不僅可以為學(xué)校帶來資金，而且可以帶來其他方面的收益，使得工程成為高校之間公平競爭的障礙。”[4]因此，重點建設(shè)政策的實施客觀上使得重點建設(shè)高校與普通高校在資源競爭上處于不平等的地位，拉大了兩類高校在辦學(xué)資源上的差距。endprint

2.重點建設(shè)政策下的就業(yè)競爭與生源競爭

1976年，經(jīng)濟學(xué)家弗雷德·赫希（Fred Hirsch）提出地位競爭的概念。地位競爭中的產(chǎn)品是地位產(chǎn)品，具有絕對稀缺與相互依賴的特征，即一個人對地位產(chǎn)品的投資，會減少其他人地位投資的價值。[5]高校間的競爭具有地位競爭的特性，一所高校對某一地位資源的獲得會導(dǎo)致其他高校這一地位資源的流失，具有零和博弈的特點。由于“211工程”、“985工程”同時是種身份與地位的象征，入選“211工程”與“985工程”意味著一種地位產(chǎn)品的獲得，而未入選則意味著這一地位產(chǎn)品的喪失。重點建設(shè)政策的實施使“211高校”與“985高校”進一步成為了中國高水平大學(xué)的代名詞，而未進入重點建設(shè)行列的高校則被冠名為“普通高校”，繼而在客觀上對中國高校進行了分層與區(qū)隔，這種分層與區(qū)隔對高校在勞動力市場與生源市場上的競爭產(chǎn)生了顯著影響。

篩選假設(shè)理論（Screening Hypothesis）認為，教育的主要經(jīng)濟價值不在于提高個人的能力，從而提高生產(chǎn)率，而是對求職者的能力進行鑒別和篩選，以便雇主適當(dāng)?shù)貫榫哂胁煌芰Φ娜税才挪煌穆殬I(yè)崗位，以便人盡其才、各得其所。高等教育不僅僅具有提高人力資本的作用，同時具有篩選功能。接受過高等教育的人往往被視為具有更高的能力水平，因而更易被勞動力市場接受，這也是人們樂意接受高等教育的重要原因之一。

“211工程”與“985工程”同樣起到了人才篩選的作用，使得教育內(nèi)部又多了一道篩選機制。重點建設(shè)政策的地位產(chǎn)品屬性客觀上對我國高校進行了分層與區(qū)隔，這種分層與區(qū)隔一方面為用人單位識別人才提供了便利，另一方面卻加劇了就業(yè)市場上的不平等。“現(xiàn)在國內(nèi)不少用人單位在招聘人才時規(guī)定只招聘‘985、‘211高校的畢業(yè)生，這是高校等級制的又一體現(xiàn)。這種以校取人是歧視非‘211高校，排斥了絕大多數(shù)畢業(yè)生的就業(yè)權(quán)，顯然是不公平的，也是違法的。”[6]這種現(xiàn)象使得普通高校畢業(yè)生在勞動力市場上處于不公平的競爭環(huán)境之中。

勞動力市場上的競爭機制反過來又影響到生源市場，進一步增強了“211”高校與“985”高校對考生的吸引力，強化了重點建設(shè)高校在生源市場上的優(yōu)勢地位。有研究表明，“985工程”的實施對高校生源競爭有著顯著影響。“在‘985工程政策下，絕大部分最初生源質(zhì)量排名靠前的‘985高校維持了其優(yōu)勢，絕大部分最初生源質(zhì)量排名靠后的‘985高校提升了其生源質(zhì)量排名，部分最初生源質(zhì)量排名靠前的非‘985高校逐漸掉出排名前列，而一些生源質(zhì)量排名原本不相上下的高校因為‘985工程而擴大了排名差距。”[7]“211工程”與“985工程”的實施客觀上影響了高校在勞動力市場與生源市場上的競爭，使得普通高校與重點建設(shè)高校在就業(yè)競爭與生源競爭中差距不斷拉大。

3.重點建設(shè)政策的壟斷地位競爭導(dǎo)向

“211工程”與“985工程”的專項投入為重點建設(shè)高校帶來了大量的有形資源，同時，重點建設(shè)工程客觀上的分層作用使重點建設(shè)高校在生源競爭與就業(yè)競爭中處于優(yōu)勢地位，為其帶來了大量的無形資源。這種有形資源的投入與無形資源的增加使重點建設(shè)高校的辦學(xué)地位迅速提升。而且，“這種有形與無形資源不是暫時性的，而是具有連環(huán)性和累積性的，大學(xué)一旦獲得這些資源就會進一步地獲得更多，一旦失去這些資源就會失去更多，這在某種程度上形成了‘馬太效應(yīng)，造成了大學(xué)的兩極分化。”[8]重點建設(shè)工程的“馬太效應(yīng)”客觀上拉大了普通高校與“211”高校、“985”高校辦學(xué)實力的差距，使不同層級高校間缺少跨界競爭的現(xiàn)實可能性。

“211工程”與“985工程”退出機制的缺失進一步成為不同層級高校間跨界競爭的制度障礙。“長期以來，我國高等教育重點建設(shè)沒有建立競爭性退出機制。建國初期的重點高校制度、‘211工程、‘985工程都是政府主導(dǎo)，一旦入選，不會因績效不高、業(yè)績不好而被淘汰，除非下一輪重點建設(shè)政策調(diào)整而不能入選。”[9]重點建設(shè)工程退出機制的不健全甚至缺失使得“211”高校、“985”高校與普通高校間缺乏適當(dāng)?shù)牧鲃訖C制，繼而使不同層級高校間形成了一種身份壁壘，這種身份壁壘使得重點建設(shè)高校與普通高校處于迥異的發(fā)展環(huán)境之中。

重點建設(shè)工程的身份壁壘使我國的高等教育市場亦出現(xiàn)了類似的市場分割現(xiàn)象。二元勞動力市場理論認為，勞動力市場被分割為主要勞動力市場和次要勞動力市場兩大部分。[10]重點大學(xué)準(zhǔn)入制度劃分出兩個不同的高等教育市場，制度內(nèi)外的大學(xué)有著相當(dāng)懸殊的社會聲譽，制度內(nèi)的重點大學(xué)就意味著高質(zhì)量、高水平、較好的發(fā)展前景；而制度外的普通大學(xué)則意味著較低的地位、較差的聲譽和黯淡的發(fā)展前景。[11]“211”高校與“985”高校壟斷著我國的優(yōu)質(zhì)高等教育資源，在辦學(xué)經(jīng)費競爭、生源競爭、就業(yè)競爭等方面居于優(yōu)勢地位，類似于處于主要市場之中。普通本科與高職高專院校面對的競爭較為激烈，獲取的辦學(xué)資源卻極為有限，在高校競爭中處于不利地位，類似于處于次要市場之中。

重點建設(shè)工程的“馬太效應(yīng)”與身份壁壘相互作用，大大降低了各層級高校間跨界競爭的可能性。處于主要市場中的“211”高校與“985”高校縱使辦學(xué)業(yè)績一般，學(xué)校地位也不會受到大的動搖，而處于次要市場中的普通本科與高職高專院校縱使全力辦學(xué)，也難以與主要市場中的高校競爭。在這種競爭機制之下，高校很難僅僅通過提升自身辦學(xué)實力來獲得發(fā)展，最快的發(fā)展途徑是爭取進入下一輪的重點建設(shè)行列或申請到其它新設(shè)立的重點項目，進而獲得相對于其他高校的壟斷地位。如此，高校競爭便異化為壟斷地位導(dǎo)向的競爭。

三、重點建設(shè)政策下高校運行效率與學(xué)術(shù)漂移

重點建設(shè)政策是我國在教育資源相對緊缺的社會背景下發(fā)展高等教育的一種策略選擇與戰(zhàn)略行為。“在20世紀七八十年代，我國高等教育資源較為有限，在當(dāng)時的歷史條件下，利用有限的資源發(fā)展重點大學(xué)和重點學(xué)科是明智的選擇。”[12]實踐也證明，經(jīng)過幾十年的持續(xù)建設(shè)，我國的重點建設(shè)高校取得了跨越式發(fā)展。然而，重點建設(shè)這種制度安排在發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)越性的同時，也產(chǎn)生了一系列問題，造成了高等教育系統(tǒng)效率的損失。endprint

1.重點建設(shè)政策下的非生產(chǎn)性尋利活動與X-非效率

高校追求重點項目繼而獲取壟斷利潤的行為具有直接非生產(chǎn)性尋利活動（Directly Unproductive Profit-seeking Activities）的特性。“直接非生產(chǎn)性尋利活動”本質(zhì)上是種通過從事直接的非生產(chǎn)性的活動來謀取利潤的活動，這種活動雖能獲取經(jīng)濟回報但卻不生產(chǎn)能增進社會效用的產(chǎn)品和服務(wù)，反而造成了經(jīng)濟效用的損失。[13]高校爭取進入重點建設(shè)行列的行為有別于正常的教學(xué)、科研、社會服務(wù)等生產(chǎn)高等教育產(chǎn)品的活動，雖然可以提高高校自身的辦學(xué)地位，但歸根結(jié)底是種高校間的零和博弈，只能為高校自身牟取利益，卻無法帶動我國高等教育整體質(zhì)量的提升。

而高校進入重點建設(shè)行列之后則由于壟斷而存在著X-非效率（X-inefficiency）問題。X—非效率是由哈佛大學(xué)萊賓斯坦（Harvey Leibenstein）教授于1966年提出，用來反映大企業(yè)內(nèi)部效率水平的理論。壟斷企業(yè)在缺少市場競爭機制約束的情況下，就會放松內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新，從而導(dǎo)致生產(chǎn)和經(jīng)營的低效率，萊賓斯坦稱這種狀態(tài)為“X-非效率”[14]。頂尖大學(xué)由于數(shù)量較少，面臨的競爭壓力本來較小，而重點建設(shè)政策的身份壁壘又加劇了這一問題，使頂尖大學(xué)處于一種壟斷性的市場結(jié)構(gòu)之內(nèi)，隔絕了與其他高校的競爭。“為了進入‘985名單，許多大學(xué)都進行了殘酷的競爭，而一旦進入名單，似乎就進入了保險箱，一切資源獲得就順理成章了。”[15]我國高校在壟斷地位的獲取上競爭異常激烈，而一旦獲得了壟斷地位，由于缺少競爭刺激，高校便沒有了持續(xù)提高效率的動力。因此，在這種制度安排下，重點建設(shè)高校壟斷著優(yōu)質(zhì)高等教育資源，缺乏節(jié)約辦學(xué)成本、提高辦學(xué)資源利用率、促進科技發(fā)展的內(nèi)在動力。總體而言，存在著資源配置效率低與科技創(chuàng)新水平低的問題。

2.重點建設(shè)政策下的同質(zhì)化“學(xué)術(shù)漂移”

壟斷地位導(dǎo)向的高校競爭使普通高校在辦學(xué)定位上出現(xiàn)了“學(xué)術(shù)漂移”。1972年，伯吉斯（Tyrrell Burgess）對“學(xué)術(shù)漂移”一詞進行了界定，將其定義為非大學(xué)的高等教育機構(gòu)按照更接近于大學(xué)“面目”的方式來確定其活動實踐的一種趨勢。[16]由于政府確定重點建設(shè)高校的主要依據(jù)為學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為了能進入重點建設(shè)行列，普通高校便自覺不自覺地按照學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定學(xué)校的發(fā)展前景。“隨著國家‘985工程、‘211工程的成功實施，在具體的功利面前一些條件并不具備的學(xué)校紛紛提出了向一流大學(xué)、研究型大學(xué)或教學(xué)科研型大學(xué)邁進的目標(biāo)。”[17]普通高校定位為研究型大學(xué)，使得我國的高等教育系統(tǒng)整體上發(fā)生“學(xué)術(shù)漂移”。

高等教育“學(xué)術(shù)漂移”的直接后果是辦學(xué)的同質(zhì)化。鮑威爾（Walter W.Powell）和迪馬奇奧（Paul J.DiMaggio）認為，有三種機制導(dǎo)致了組織同質(zhì)化（isomorphism），分別為強制機制（Coercive）、模仿機制（mimetic）、規(guī)范機制（normative）。其中，模仿機制指當(dāng)組織的技術(shù)難以被理解，組織目標(biāo)模糊或組織所處的環(huán)境造成了象征性的不確定時，組織就有可能按照其他組織的模式來塑造自己。組織模仿的對象往往是同領(lǐng)域中被認為更具有合法性或更成功的相似組織。[18]為了能夠獲得更高的“合法性”，繼而進入重點建設(shè)行列，模仿辦學(xué)水平較高的研究型大學(xué)成了普通高校發(fā)展的捷徑。高校辦學(xué)模式趨同，加劇了我國高等教育的同質(zhì)化問題。

同質(zhì)化的“學(xué)術(shù)漂移”同樣影響了我國的高等教育系統(tǒng)效率。貝雷爾森（BernardBerelson）指出：“‘學(xué)術(shù)漂移會導(dǎo)致高等教育資源利用的低效化，因為這些高校追求博士學(xué)位授予資格的目的僅僅是為了獲得更高的聲望，而不是為了滿足學(xué)生和社會的實際需求，由此造成了教育資源的巨大浪費。”[19]由于高校辦學(xué)的同質(zhì)化，整個高等教育系統(tǒng)按照研究型大學(xué)的模式辦學(xué)，高校人才培養(yǎng)以造就學(xué)術(shù)人才為旨趣，導(dǎo)致高校的人才培養(yǎng)規(guī)格趨于單一，難以滿足勞動力市場多元化的人才需求。“一方面是‘過度教育，另一方面是‘學(xué)非所用，都將造成人才的極大浪費。它的直接后果是用人部門難于獲得適用人才，而每年數(shù)以百萬計的大學(xué)畢業(yè)生難于找到能施展才能的工作。”[20]“學(xué)術(shù)漂移”引致的辦學(xué)同質(zhì)化既影響了人力資源的有效配置，也造成了我國高等教育資源的浪費，加劇了高等教育系統(tǒng)的低效率問題。

3.重點建設(shè)政策下的資源與行政依賴

“211工程”與“985工程”是我國以重點項目方式投資高等教育的一個集中體現(xiàn)。“自20世紀90年代以來，政府部門對高校管理權(quán)力施予方式的調(diào)整中，最盛行的方式莫過于那種重點項目制度，即通過設(shè)立各種各樣的重點項目刺激、調(diào)控高校的辦學(xué)行為。”[21]除“211工程”與“985工程”之外，國家還實施了包含重點學(xué)科建設(shè)、重點實驗室建設(shè)在內(nèi)的多種重點建設(shè)項目。由于重點項目具有不穩(wěn)定性，處于不斷調(diào)整之中，高校為了獲取重點項目，必須不斷地積極爭取。縱便是身份地位已經(jīng)相對固定的“211”高校、“985”高校，為了爭取到新設(shè)立的重點項目，并在重點項目調(diào)整中保持優(yōu)勢地位，也需不斷關(guān)注重點項目的變動情況。而重點項目撥款機制的不透明性又加劇了這一問題，高校為了獲得穩(wěn)定的撥款，必須不斷地“跑部錢進”。

資源依賴理論（Resource Dependence Theory）認為，組織的最重要任務(wù)在于生存，組織生存的關(guān)鍵則是“獲得并保住資源的能力”，為了獲得所需的資源，組織必須與所處環(huán)境中的其他要素主體進行交易談判。[22]我國通過重點項目制度對高校進行投資建設(shè)，這種方式在使高校獲得辦學(xué)資源的同時，也產(chǎn)生了對行政化路徑的強烈依賴，進而使高校在政府的資源投入與對政府的資源依賴之間產(chǎn)生了巨大的“摩擦效應(yīng)”。高校在獲得政府大量投資，關(guān)注效率目標(biāo)，致力于沖擊世界一流大學(xué)的同時，也需不斷關(guān)注資源目標(biāo)，關(guān)注重點項目的調(diào)整，以獲得制約組織發(fā)展的關(guān)鍵資源。對資源目標(biāo)的過度關(guān)注使高校難以集中精力辦學(xué)，參與高等教育國際競爭。因此，政府資源投入的積極影響與對行政資源依賴的消極影響相互作用，減緩了我國世界一流大學(xué)建設(shè)的步伐。endprint

四、重點建設(shè)邏輯與“雙一流”建設(shè)政策選擇

重點建設(shè)是我國高等教育領(lǐng)域的一項重要的制度安排，具有歷史延續(xù)性。在全國高等學(xué)校中確定重點高校，自1954年始至今，共進行了6次。[23]同時，這種重點建設(shè)政策也是多個國家的共同舉措，比較有代表性的有德國的“精英大學(xué)計劃”、日本的COE計劃、韓國的BK21計劃等。[24]雖然重點建設(shè)這一制度安排有其合法性與歷史必然性，但正如上文所分析的那樣，重點建設(shè)政策加劇了學(xué)校分層與不平等競爭，身份固化導(dǎo)致高校運行效率損失，壟斷地位導(dǎo)向的競爭造成高等教育系統(tǒng)整體發(fā)生學(xué)術(shù)漂移。這些問題已為社會所詬病，導(dǎo)致重點建設(shè)邏輯產(chǎn)生了合法性危機，迫使政府對重點建設(shè)政策做出進一步的調(diào)整。“雙一流”是對傳統(tǒng)重點建設(shè)思路的揚棄，是對世界一流大學(xué)建設(shè)方式新的探索。在建設(shè)過程中，既需繼承重點建設(shè)的有益經(jīng)驗，又要對重點建設(shè)政策存在的問題進行改進。

1.維護一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)之間的良性生態(tài)關(guān)系

“雙一流”建設(shè)應(yīng)處理好大學(xué)整體建設(shè)與學(xué)科建設(shè)的關(guān)系，既要發(fā)揮學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)作用，也要維護大學(xué)的學(xué)術(shù)生態(tài)。“雙一流”建設(shè)意味著“大學(xué)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變：由政府選擇向大學(xué)競爭性發(fā)展轉(zhuǎn)變”[25]。“211工程”、“985工程”是院校整體建設(shè)，學(xué)科處于壟斷性的發(fā)展環(huán)境之中，跨院校的學(xué)科之間缺乏有效競爭。“雙一流”建設(shè)堅持“以學(xué)科為基礎(chǔ)”的原則，發(fā)揮學(xué)科競爭對大學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用，通過一流學(xué)科的競爭促進一流大學(xué)的發(fā)展。同時，“以學(xué)科為基礎(chǔ)”有助于引導(dǎo)高校調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)，優(yōu)化學(xué)科布局，增強辦學(xué)特色，鼓勵高校在優(yōu)勢學(xué)科領(lǐng)域沖擊世界一流。

然而，完全堅持“以學(xué)科為基礎(chǔ)”卻也可能存在負面影響。首先，在大學(xué)里，學(xué)科是局部，學(xué)校是整體。局部不能代替整體。“學(xué)校里有大量并不歸屬于某個學(xué)科的公共設(shè)施、基礎(chǔ)條件和服務(wù)平臺，更有學(xué)校的精神、風(fēng)尚和文化，它們不能簡單地用學(xué)科來代替。”[26]如果高校以學(xué)科建設(shè)代替了學(xué)校整體建設(shè)，則學(xué)科發(fā)展的支持系統(tǒng)將無法得到有效保障，最終會影響到學(xué)科的長遠發(fā)展。其次，大學(xué)是個生態(tài)系統(tǒng)，各個學(xué)科相互依存，僅僅對某些一流學(xué)科進行支持可能會破壞高校的學(xué)術(shù)生態(tài)。隨著《總體方案》的頒布，很多綜合性大學(xué)開始大幅度削減一些缺乏競爭力的學(xué)科，一些知名大學(xué)例如中山大學(xué)、蘭州大學(xué)等將教育院校裁撤。在這個過程中，學(xué)科間原有的關(guān)聯(lián)、支撐生態(tài)可能會遭到破壞，造成學(xué)科結(jié)構(gòu)的極度失衡。大學(xué)的發(fā)展需要各個學(xué)科相互配合，共生共榮，不能為了建設(shè)一流學(xué)科而對弱勢學(xué)科進行隨意裁撤。

“雙一流”建設(shè)包含一流大學(xué)建設(shè)和一流學(xué)科建設(shè)兩大方面，在建設(shè)過程中應(yīng)鼓勵基于學(xué)科的高校競爭，發(fā)揮一流學(xué)科建設(shè)對一流大學(xué)建設(shè)的促進作用，防止將二者相互割裂。同時，需避免基于學(xué)科的一流大學(xué)建設(shè)對學(xué)術(shù)生態(tài)的破壞，既要重視一流學(xué)科建設(shè)，也需重視高校整體建設(shè)。政府可以根據(jù)高校一流學(xué)科的數(shù)量確定對各高校的資助額度，并將建設(shè)資金整體下?lián)芙o高校。資金下?lián)芨鞲咝：螅筛咝８鶕?jù)各要素對學(xué)校發(fā)展的貢獻力度自主決定建設(shè)資金在不同學(xué)科間以及學(xué)科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等之間的分配比例。如此，既能發(fā)揮一流學(xué)科建設(shè)對一流大學(xué)建設(shè)的促進作用，也可保護高校的學(xué)術(shù)生態(tài)。

2.引導(dǎo)高校分類發(fā)展，防止發(fā)生系統(tǒng)性“學(xué)術(shù)漂移”

《總體方案》強調(diào)了“雙一流”建設(shè)的競爭、績效、動態(tài)、開放等特性，有助于破除重點建設(shè)工程的“身份固化、競爭缺失”等問題，有利于打破壟斷地位，繼而使高校壟斷地位競爭引發(fā)的“學(xué)術(shù)漂移”失去根基。然而，“一流學(xué)科和一流大學(xué)建設(shè)，實際上是在樹立標(biāo)桿，這些標(biāo)桿對其他學(xué)科和大學(xué)將會產(chǎn)生很大的影響，這種影響又可能削弱高等教育系統(tǒng)多樣性的特色”[27]。高校如果盲目地以世界一流為“標(biāo)桿”，則會再度出現(xiàn)“學(xué)術(shù)漂移”問題，甚至出現(xiàn)比“211工程”與“985工程”下更為嚴重的“學(xué)術(shù)漂移”。相比于“211工程”與“985工程”，“雙一流”對我國高校的影響面更廣，除了國家層面的建設(shè)項目之外，還有省級的建設(shè)項目，這為眾多普通高校沖擊世界一流提供了機會，也因此可能引起更大范圍的“學(xué)術(shù)漂移”。必須采取有效的政策措施，防止“雙一流”背景下的“學(xué)術(shù)漂移”。

政府可以采取分類引導(dǎo)、績效評估與財政撥款相結(jié)合的方式，推進“雙一流”建設(shè)。研究型大學(xué)、應(yīng)用型本科、高職高專應(yīng)有不同的一流標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)采取不同的建設(shè)方式。政府可以引導(dǎo)高校進行合理定位，對不同類型的高校構(gòu)建不同的評價指標(biāo)體系。對于定位為研究型大學(xué)的高校，應(yīng)以學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對其進行考核，主要衡量高校原創(chuàng)性科研成果的產(chǎn)出與拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)質(zhì)量。對于定位為應(yīng)用型本科的高校，主要以應(yīng)用性人才的培養(yǎng)質(zhì)量與高校服務(wù)行業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的能力為考核標(biāo)準(zhǔn)。對高職高專院校，則主要根據(jù)職業(yè)技能人才的培養(yǎng)質(zhì)量對其進行評價。同時，分類評估結(jié)果應(yīng)與績效撥款相掛鉤，如此才能真正發(fā)揮分類評估的作用，引導(dǎo)高校進行合理定位。例如，如果一所高校定位為研究型大學(xué)，而其科研水平并不高，則其在研究型大學(xué)的評估指標(biāo)體系中得分會較低，獲得的績效撥款也會較少。如果該高校重新定位為應(yīng)用型本科，在應(yīng)用型本科高校評估指標(biāo)體系中得分較高，并相應(yīng)地獲得更高的績效撥款，該高校則會自動選擇定位為應(yīng)用性本科高校。如此，高校便可以根據(jù)自身優(yōu)勢進行合理的辦學(xué)定位。通過績效評估體系的設(shè)計來引導(dǎo)高校準(zhǔn)確定位，并根據(jù)評估結(jié)果進行績效撥款，可以有效防止高等教育系統(tǒng)的“學(xué)術(shù)漂移”，并引導(dǎo)不同類型的高校在不同領(lǐng)域追求卓越、創(chuàng)造一流。

3.合理使用績效撥款，防止過度行政依賴及其規(guī)制效應(yīng)

“雙一流”建設(shè)需創(chuàng)新資源投入機制，防止形成新一輪的高校對政府的資源依賴。政府推行重點建設(shè)政策的初衷為通過資源的集中投入，為中國頂尖大學(xué)沖擊世界一流大學(xué)提供充足的資源保障。然而，在運行過程中，卻加劇了高校對政府的資源依賴，使得資源投入的應(yīng)有效益難以發(fā)揮。這與重點專項撥款在高校經(jīng)費中所占比例過高，及重點項目的不穩(wěn)定性與不透明性密切相關(guān)。endprint

“雙一流”采取績效撥款的方式進行投資建設(shè)。《總體方案》指出，要“創(chuàng)新財政支持方式，更加突出績效導(dǎo)向，形成激勵約束機制”。績效撥款方式有利于喚起高校辦學(xué)的質(zhì)量意識，激發(fā)高校提高辦學(xué)經(jīng)費的使用效率。然而，“雙一流”建設(shè)在按照“以績效為杠桿”原則進行投資時，必須考慮到績效評估及基于績效評估結(jié)果的資金分配機制可能產(chǎn)生的負面效應(yīng)。作為最先開展科研績效評估的國家，英國高等教育撥款機構(gòu)對大學(xué)已開展7輪科研績效評估。經(jīng)過近30年來的大學(xué)科研績效評估，英國大學(xué)之前相對自治的學(xué)術(shù)場域已經(jīng)遭受外部規(guī)制力量的干預(yù)、侵蝕和滲透。在這種新的學(xué)術(shù)激勵結(jié)構(gòu)下，學(xué)者要想在學(xué)術(shù)場域中生存和發(fā)展，就必須在科研評估中取得更好的績效。這種“績效主義”和“管理主義”籠罩的學(xué)術(shù)場域內(nèi)，學(xué)者可能逐步失去選擇研究主題、研究方法和研究進度方面的自由，更重要的是學(xué)者們追求學(xué)術(shù)、探求真理的動機日益被外在的、功利的激勵機制所遮蔽。由績效評估所帶來的規(guī)制力量及其內(nèi)隱的“理性的自負”，在一定程度上對于學(xué)術(shù)空間的持續(xù)擴展存在潛在的負面效應(yīng)。[28]因此，需要注意績效撥款的應(yīng)用限度，合理地確定固定撥款與績效撥款的比例，防止形成高校對政府及撥款機構(gòu)的過度資源依賴，以免產(chǎn)生資源投入與資源依賴的“摩擦效應(yīng)”。“雙一流”建設(shè)應(yīng)使高校在獲得辦學(xué)資源的同時，不為行政資源依賴問題所困。

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（責(zé)任編輯劉第紅）endprint