公共安全，上海如此破題

王煜

一次次“最嚴格”而又“最有效”的立法和執法中，上海對于公共安全治理制度建設的經驗也在不斷積累成熟，并且在許多領域，成為全國乃至國際上的先行者和優秀榜樣。

2016年夏天，南京東路河南中路步行街入口建筑的大屏幕上，每隔幾分鐘就會播放一次“電信詐騙防范八法”。

上海的城市治理和公共安全管理以“精細”著稱，被形容成“繡花針”式的管理模式。近5年里，申城在公共安全領域多頭并舉，既有讓市民看得到摸得著的實事措施，也有制度供給的頂層設計規劃，在破解該領域難題方面做出了扎實的探索。

智慧助安全

上海有許多老式居民區，住戶多，人員流動頻繁，對人口的管理、對盜竊等違法犯罪事件的預防和處置的難度都比較高。在這些區域，近年來，上海公安的高科技智能系統發揮了強大的保護作用。

在布局了智能系統的居民小區，一旦有人進入，門口的攝像頭就會對該人員進行人像采集，通過面部生物特征識別，與后臺中儲存的小區實有人口信息進行對比分析。如果發現不是該小區常住的外來人員，信息就會再與警方的犯罪嫌疑人員數據庫比對，如果相符，報警信息會立即推送至社區民警、巡邏民警的手機終端。其次，系統后臺還開展數據模型分析，提取可疑情況。例如：某個外來人員一段時間內連續進入多個不同門洞、多個不同車庫，或者在小區內長時間無端逗留。出現這些情況后，該人員的照片也會推送到民警的手機終端，民警將立即趕往現場盤查處置。

除了防盜，這套系統也能有效助力實有人口信息的采集維護，減少安全隱患，保證小區全體居民的安全。例如，如何及時掌握小區租住人員變動信息，怎樣及時發現群租現象？上海公安的智能化系統通過數據模型分析提供了很好的解決方案：凡是已錄入的人員連續兩周沒有在小區出現，或者未錄入實有人口信息的人員一周之內連續三天出現在小區，民警會被提醒上門核查，及時登記變動情況;如果系統監測到連續兩天超過六人進入同一間房屋，則被判斷為有群租嫌疑，也會提醒民警上門處置。

這套智能裝置還出現在小區的各個角落，靠著電子芯片，窨井蓋丟失或移位、消火栓失壓或故障、獨居老人連續三天不出家門……民警都會收到報警。

交警在南京西路對違法駛入機動車道的非機動車進行執法。

消防是關系上海這座巨型城市公共安全的重要命題，尤其高樓，如何通過智能化手段，建設標準化、自動化的消防體系？上海在“浦西第一高樓”即位于北外灘的“白玉蘭廣場”進行了試點。

進入這棟大樓的每個人都必須持有一張IC卡。通過監測IC卡，智能定位系統能自動識別持卡人所在樓層及區域，精準監控各樓層人員數量及分布情況。一旦發生火災，就可以在緊急情況下掌握了解人員疏散逃生狀況，及時救助被困人員。人們還能通過掃描二維碼，在手機上看到顯示大樓結構和重要通道的電子地圖。據了解，更先進的動態電子地圖已在開發中。未來，訪客只需掃碼，就能掌握自己在整座大樓中所處的位置和移動軌跡，得到火災逃生時的“指南針”。

據虹口公安消防部門介紹，樓宇智能定位系統、消防物聯網系統、大樓空氣監測報警系統和消防微信平臺，構成了樓宇“智聯3+1”消防管理模式。通過24小時動態監控、研判樓宇內消防安全狀態，可以實現對火情的“早發現、早預警、早處置、早撲滅”。消防物聯網系統，扮演著大樓火災“報警員”、設施“巡檢員”和巡查“監督員”的三重角色。正常狀態下，通過信息傳感與通信技術，動態采集、實時互聯、有效整合樓宇內“水電氣風”等狀態信息，還可通過后臺數據分析，實時掌握樓宇內設施器材完好率和故障異常頻發點。任何一處裝置發生異常，智能物聯網手機App都會在第一時間發出報警信號，并將信息推送至物業消防管理員、微型消防站隊員、消防設施維保人員的手機，實現第一時間定位火警區域、啟動響應程序、督促相關人員到場應急處置。

除了治安、消防，在過去的5年中，上海市民已經在很多領域感受到科技創新帶來的強大保護力量。

在信息安全層面，2016年7月正式運行的上海市反電信網絡詐騙中心發揮了顯著作用。該中心由上海市公安局會同上海市通信管理局、上海銀監局、人民銀行上海總部等通信、金融監管部門共同籌建，深度整合警社資源，建立了商業銀行、通信運營商、金融清算機構和第三方支付機構聯合入駐，防范、打擊、治理一體化運作的實戰機制，實現了對電信網絡詐騙違法犯罪案件的統一受理、統一查詢、統一封堵、統一查處。靠著這樣的力量聚合，中心為公眾和企業等組織避免和挽回了大量損失，上海市近一年來電信網絡詐騙案件的情況在總體上實現了“案件接報數、人民群眾經濟損失數明顯下降，破案數、抓獲犯罪嫌疑人數明顯上升”的“兩降兩升”。

這其實是上海公共安全管理的發展方向：不再以人海戰術取勝，而是依賴高科技、智能化手段，實現治理的精細與高效。上海警方介紹，未來申城將以智能化安防體系和大數據應用、云計算、物聯網、人工智能等先進技術和產品為支撐，實現研判多維、指揮扁平、處置高效的精準警務，使城市公共安全治理不斷向“最有序、最安全、最干凈”目標邁進，這也正是上海市委市政府提出的“要提高站位，面向全球、面向未來，對標國際最高標準、最好水平”的要求。

2018年上海市政府要完成的與人民生活密切相關的實事中，與公共安全相關的有：創建5400個社區民警微信警務室，為群眾提供貼身公共安全服務;在部分區域試點布建118套智能安檢系統，實現“全覆蓋、非接觸、不停留”安檢;為100棟高層公房或售后公房、80個老舊小區實施消防設施增配或改造;組織全市居民小區開展1次逃生疏散演練;新建7個醫療急救（120）分站。endprint

治理靠法規，制度巧供給

近幾年，申城在公共安全方面的法規制度建設供給，同樣為人矚目。

逢年過節、紅白喜事要放爆竹，這被民眾稱為是“千年習俗”，但當這樣的習俗與現代城市的公共安全治理相沖突，該如何處理？2016年1月1日，新的《上海市煙花爆竹安全管理條例》施行，給出了很好的答案。依照法規嚴格執行，上海不僅在節假日期間的火災隱患下降，得到了干凈的空氣、寧靜的環境，更重要的是得到了公眾對公共安全治理的理解。在上海生活的人們，許多有這樣的感受：雖然法規制度管得嚴，但是帶來的是生活體驗的提升、獲得感的增強。

在煙花爆竹管理之后，2017年，上海在公共安全健康領域的“最嚴法規”三箭齊發，在道路交通、控煙和食品安全等領域，人們在這座城市的安全和健康，有了很高的標準來保障。

以道路安全為例，2017年3月25日不僅是上海新道交條例的實施日，也是上海交通大整治滿一年的日子。上海政法學院教授章友德說，公眾之所以會感覺道交條例的執法力度很強，很大的一個原因就在于新條例的執行不是從正式施行這幾天才開始落地的，而是一年前就開始的交通大整治的延續。他認為，交通大整治以交通頑疾、最突出的問題為抓手，整治有成效，而且每一階段都不斷總結出了許多經驗。

2017年9月，10名市人大常委會委員和8名市人大代表與食藥監、城管等執法人員一起兵分兩路，分別探訪中山公園龍之夢和日月光相關賣場的餐飲企業。

這三部地方立法都特別注意了以問題為導向，都是為了解決相關領域中之前難以解決的問題。近年來，上海對食品安全領域都是不斷加強重視程度，目前食品安全的保障機制已經基本建立，新的食品安全條例可以說是鞏固了以往的成就。控煙條例把多年來未能做到的室內公共場所全面禁煙寫入法條，這也是顯著的進步。

把交通等公共安全管好的同時是否也能讓民眾的體驗更好？上海市政府法制辦主任吳偕林對媒體表示：道路交通管理事關千家萬戶，事關每個人的出行安全和暢通，這是一個切切實實的民生工程，因此在修訂過程中提出了三個平衡，即：從嚴管理與科學管理的平衡、依法管理與便民服務的平衡、嚴格執法與規范執法的平衡。

章友德也指出，法治的建立，不只是對道路交通的參與者管得更嚴了，對執法者也做出了嚴格限制。對交警規范執法的監督投訴體制已經建立起來，公眾不僅自身要守法，也有權利和義務監督執法部門依法行政。

上海在安全健康領域的三部“最嚴條例”采取了誠意“開門立法”的做法，用各種手段充分收集民眾的各方意見，讓利益群體有博弈的空間，尊重了公眾的表達權。

以修訂幅度達93.8%的食品安全條例為例，從確定立法意向，到正式納入立法計劃、著手修訂，經歷了大半年的時間。截至2016年12月16日，有67人（次）市人大代表通過電話、電子郵件、傳真等方式反饋意見和建議，對條例草案提出了110余條意見和建議;各區人大常委會共舉行代表聯系社區活動273場，參與的市人大代表463 人（次），基層群眾3454人（次），對條例草案提出了490余條意見和建議。

道交條例和控煙條例在修訂的過程中，實行了上海市人大常委會副主任和市政府副市長共同負責的“雙組長制”，針對重點條款，多次召開座談會、論證會，從合法性、合理性和可行性三方面進行綜合評估，期望條款的實施在社會上能達到最大化效果。

以控煙條例的修訂為例，上海市人大常委會委員、教科文衛委員會副主任委員張辰告訴《新民周刊》記者，控煙條例從2010年的制訂施行到修訂，一直廣受社會各界關注，上海人大因此特別注重在調研中廣泛收集民意。僅問卷調查這種形式，他們就采取了三種途徑。

而關于道交條例，上海市人民政府法律顧問、上海律師協會行政法業務研究委員會主任張鵬峰說，修訂過程中，立法部門向社會公開征集意見，引起了廣泛關注和爭論。并且切實做到了讓專家參與立法，針對立法中的熱點難點問題組織了多場專家討論會。“我參與了其中的很多場次，在會上，與會者的觀點并不完全一致，大家暢所欲言，充分碰撞。”

一次次“最嚴格”而又“最有效”的立法和執法中，上海對于公共安全治理制度建設的經驗也在不斷積累成熟，并且在許多領域，成為全國乃至國際上的先行者和優秀榜樣。endprint