基于“三塊地”試點(diǎn)改革政策下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的問題探析

潘新臺(tái)

（安順學(xué)院資源與環(huán)境工程學(xué)院，貴州 安順 561000）

2018年是全國(guó)人大常委授權(quán)國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍內(nèi)選取33市縣區(qū)域作為“三塊地”改革試點(diǎn)延期的最后一年。自試點(diǎn)改革以來，我國(guó)對(duì)“三塊地”政策以圍繞農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革作為核心內(nèi)容，實(shí)施了一系列的改革措施，在試點(diǎn)改革區(qū)域取得了階段性成效。“三塊地”政策改革與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)息息相關(guān)。在農(nóng)村宅基地制度的改革文件中提出“允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”、“建立宅基地集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制，農(nóng)民可以以轉(zhuǎn)讓、出租的方式在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)”等政策。此類政策賦予了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的改革空間，注入了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的活力。而在實(shí)施過程中，要解決好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的問題就要厘清有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，盤活農(nóng)村大量的閑置宅基地，整合“三塊地”改革試點(diǎn)區(qū)域出現(xiàn)的新問題和新方案，基于此方能實(shí)現(xiàn)既保證農(nóng)民的切身利益的同時(shí)又能改善農(nóng)村的居住環(huán)境。綜合以上的問題導(dǎo)向，對(duì)問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的解決路徑，為當(dāng)前實(shí)施農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)措施提供參考。

1 “三塊地”改革政策對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題分析

1.1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式各異

近年來，我國(guó)開展“三塊地”宅基地試點(diǎn)得到相應(yīng)成就，但各試點(diǎn)區(qū)域都在探索新的改革措施，宅基地流轉(zhuǎn)模式各異。從城市化的發(fā)展和宅基地試點(diǎn)改革的結(jié)構(gòu)看出：其一，政府牽頭模式，政府通過征收或拆遷農(nóng)村土地，改變農(nóng)村土地性質(zhì)，再由政府統(tǒng)一規(guī)劃定點(diǎn)安置拆遷戶，這種模式符合“增減掛鉤”政策，從一定程度上可以實(shí)現(xiàn)增減掛鉤節(jié)余和提高掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，促進(jìn)城市化的發(fā)展。如：成都實(shí)行指標(biāo)掛鉤模式、貴州實(shí)行“房屋建筑面積置換”、河南新鄉(xiāng)實(shí)行“農(nóng)村社區(qū)”模式等；其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織模式，即農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)僅限于內(nèi)部成員，整個(gè)流程單一簡(jiǎn)化，但多數(shù)情況下沒有進(jìn)行土地登記；其三，農(nóng)戶自主模式，該模式體現(xiàn)在農(nóng)戶的“三權(quán)分置”的使用權(quán)，多數(shù)以租賃的形式來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益，當(dāng)前沿海一帶和外來戶人口集中的地方比較普遍。縱觀以上宅基地的流轉(zhuǎn)模式，在國(guó)家推行“三塊地”試點(diǎn)改革以來，各試點(diǎn)區(qū)域因地制宜，各自摸索，沒有在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一而切實(shí)可行的措施準(zhǔn)則。

1.2 農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)展滯后

不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的財(cái)產(chǎn)利益，只有宅基地確權(quán)才能為農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)提供更有利的法律保障。從“三塊地”試點(diǎn)區(qū)域的實(shí)施效果分析，當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的確權(quán)登記還存在一定的滯后性。在“三權(quán)分置”中房地分離，導(dǎo)致確權(quán)登記部門不一，即：農(nóng)村房屋登記屬于房地產(chǎn)部門監(jiān)管，宅基地登記屬于土地資源部門負(fù)責(zé)，暫時(shí)沒有形成有效的合力監(jiān)管，致使不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記受到一定影響。此外，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面，農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)受到法律的約束。在當(dāng)下，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，宅基地流轉(zhuǎn)的收益動(dòng)力不足，致使許多農(nóng)村宅基地年久失修，無人管理。然而在城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)，宅基地的流轉(zhuǎn)卻帶來很多的利益驅(qū)動(dòng)，不規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象屢見不鮮，進(jìn)而萌發(fā)了許多不合法規(guī)的“小產(chǎn)權(quán)房”、“一戶多宅”等，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作產(chǎn)生一定的阻力。

1.3 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的資金渠道單一

2018年國(guó)家對(duì)“三塊地”試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)一步實(shí)施新舉措，開展增值收益調(diào)節(jié)金轉(zhuǎn)稅費(fèi)制度。在文件《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》中明確提出，從2015-2017年底，土地增值調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收。從一定程度上為“三塊地”試點(diǎn)區(qū)域的宅基地流轉(zhuǎn)提供了更多的資金來源。但是，從全國(guó)大局著眼，僅僅通過土地增值收益和政府專項(xiàng)資金來助推農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)顯得資金來源單一，對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)改革會(huì)顯得后勁不足。政府可以建立相應(yīng)的融資保障機(jī)制，多方位拓寬資金渠道，吸引社會(huì)資本參與投資，盤活宅基地流轉(zhuǎn)的后備資源。

1.4 農(nóng)村宅基地的規(guī)劃和流轉(zhuǎn)缺乏強(qiáng)化管理

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約有19萬平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中宅基地約占13萬平方公里。近幾年來，我國(guó)農(nóng)村土地開發(fā)日新月異，農(nóng)村居住環(huán)境都發(fā)生了重大變化。但是，由于我國(guó)農(nóng)村地理?xiàng)l件復(fù)雜，在實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃過程中，除了城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)實(shí)行“增減掛鉤”和“棚戶區(qū)改造”等措施符合城市土地利用規(guī)劃外，我國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)村宅基地建房缺乏合理規(guī)劃，難以形成規(guī)模性的集中開發(fā)，農(nóng)村違建現(xiàn)象相當(dāng)普遍，部分基層政府以及相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村建房和宅基地管理存在不同程度的缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象。此外，鄉(xiāng)村建設(shè)中規(guī)劃許可證和宅基地審批管理方面管控不夠，只有改變以往對(duì)農(nóng)村宅基地粗放型的管理和農(nóng)村放任建房等問題才能促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)而保障宅基地流轉(zhuǎn)合法合規(guī)地有序推進(jìn)。

2 優(yōu)化農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的建議

2.1 立足“三塊地”試點(diǎn)政策，推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)綜合改革

2018年是“三塊地”試點(diǎn)的收官之年，各試點(diǎn)區(qū)域摸索出許多有效的宅基地流轉(zhuǎn)方式，例如：北京、浙江等推行“置換模式”；江蘇、重慶實(shí)行“增減掛鉤”模式、廣東實(shí)行“入市”模式等，以上都是針對(duì)“三塊地”試點(diǎn)改革政府實(shí)行的舉措。當(dāng)前《土地管理法》和《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于村民集體所有，房屋則屬于農(nóng)民所有。而宅基地流轉(zhuǎn)僅限于村民集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致房地分離和宅基地流轉(zhuǎn)的限制大大降低了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)度，城市化進(jìn)程也受到一定的影響。綜合上述問題，建議國(guó)家要適度放開宅基地流轉(zhuǎn)的受讓主體限制、建立農(nóng)村有償退出機(jī)制和融資機(jī)制、完善宅基地確權(quán)和監(jiān)控制度、明確農(nóng)村宅基地用益物權(quán)權(quán)利等才能加快農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)綜合改革步伐，提高農(nóng)村宅基地的利用率，最終實(shí)現(xiàn)“三塊地”政策試點(diǎn)拓展的勝利。

2.2 堅(jiān)持政府引導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃管控主線，構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，“三塊地”試點(diǎn)改革逐漸打破了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)模式。

在新農(nóng)村建設(shè)的步伐中，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵，政府擔(dān)負(fù)著統(tǒng)籌實(shí)施和監(jiān)管的主體責(zé)任。因此，政府要健全農(nóng)村宅基地規(guī)劃布局機(jī)制，提高宅基地流轉(zhuǎn)的發(fā)展質(zhì)量和土地利用率，鄉(xiāng)村規(guī)劃可借鑒城市土地利用規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)體系完成規(guī)劃要求，創(chuàng)造科學(xué)合理、適合農(nóng)民居住的生活環(huán)境，如：拆舊復(fù)墾、扶貧搬遷、增減掛鉤、定點(diǎn)安置等方式對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。此外，在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中政府要積極搭建宅基地流轉(zhuǎn)的服務(wù)平臺(tái)，做好宣傳和解釋工作，構(gòu)建行之有效的服務(wù)體系，如：構(gòu)建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)頒證工作，公布宅基地流轉(zhuǎn)信息，政府提供政策咨詢、糾紛調(diào)解、土地估值、簽訂協(xié)議等幫助和服務(wù)。

2.3 積極探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化改革，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)

基于我國(guó)當(dāng)前相關(guān)法律的限制，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的仍舊是非市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村“三塊地”試點(diǎn)改革下，各級(jí)政府部門僅用宏觀調(diào)控對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)方面制定了規(guī)范，但是落實(shí)市場(chǎng)化的調(diào)控實(shí)踐仍然存在不足，致使農(nóng)民對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)一度放任自發(fā)流轉(zhuǎn)，私下交易比重較大。因此，政府要?jiǎng)?chuàng)建農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的有效機(jī)制，如：允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在集體所有制成員之外、農(nóng)村增減掛鉤的拆舊復(fù)墾項(xiàng)目用地進(jìn)入市場(chǎng)、允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的建設(shè)規(guī)劃用地進(jìn)入市場(chǎng)、引進(jìn)工商資本進(jìn)入農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等。只有盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，構(gòu)建健康有序的市場(chǎng)機(jī)制才能加快農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策的有效推行。

2.4 尊重農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的意愿，完善宅基地有償騰退后的保障機(jī)制

農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)擁有占有、使用、收益和處置的權(quán)利。在當(dāng)前“三塊地”試點(diǎn)推行下，政府要充分考慮農(nóng)村的基本情況，堅(jiān)持因地制宜原則，切實(shí)考慮農(nóng)民的基本利益，聽取農(nóng)民心聲，尊重農(nóng)民意愿，建立農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。此外，政府要統(tǒng)籌宅基地流轉(zhuǎn)的“穩(wěn)”與“活”之間的博弈，既穩(wěn)定農(nóng)民占有宅基地權(quán)利的同時(shí)，又要盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，將農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，穩(wěn)定農(nóng)戶的資格權(quán)，建立宅基地有償騰退機(jī)制。總之，“三塊地”的改革要堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，合理分配宅基地騰退資金，維護(hù)農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)后的保障機(jī)制，解除農(nóng)戶的后顧之憂。

3 結(jié)語

國(guó)家推行“三塊地”試點(diǎn)改革政策牽動(dòng)著億萬人民的利益，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村集體土地所有制的產(chǎn)權(quán)問題。今年是國(guó)家實(shí)行“三塊地”政策的延期收官之年，各試點(diǎn)區(qū)域都取得相應(yīng)的階段性成就。但是，宅基地流轉(zhuǎn)的改革措施離高度成熟還需一定時(shí)期的磨合。因此，當(dāng)前政府要從健全農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)法律機(jī)制和構(gòu)建有序市場(chǎng)模式方面著眼，立足各區(qū)域特性，在尊重農(nóng)民意愿的同時(shí)，因地制宜地盤活農(nóng)村閑置的宅基地資源，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)事業(yè)全面發(fā)展。