強化行政職能 全面加強水土保持監督性監測

王宏成

(天水市水土保持局，甘肅 天水 741000)

黨的十九大開啟了決勝全面建成小康社會，全面建設社會主義現代化國家的新征程，提出了加快生態文明體制改革、建設美麗中國的新目標、新任務、新舉措。十九大報告明確指出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”，昭示了以習近平總書記為核心的黨中央加強生態文明建設的堅定意志和決心。因此，要把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的新發展理念，搶抓鄉村振興戰略新機遇，科學謀劃當前和今后一個時期水土保持工作思路和目標任務，著力解決水土保持工作中發展不平衡不充分的問題。要著力對水土保持重點預防區、重點治理區、水土保持生態紅線區實施全面監控，對生產建設項目實施高效監管、精準監管，從體制機制、監測手段、監管方法等方面全面提升能力和水平，建立健全與國家生態文明建設要求相適應的綜合監管體系，在新的起點上奮力開啟水土保持工作新征程。

1 新時代水土保持監測工作面臨的新形勢

十八大以來，黨中央、國務院對全面推進生態文明建設作出了一系列重大決策部署，明確提出加快推進對水、大氣、森林、水土流失等要素的統計、監測、核算能力建設，健全監測網絡體系，提升信息化水平，利用衛星遙感等技術手段開展全天候監測，加大各級政府財政資金對監測工作的支持力度，及時準確地掌握生態環境要素動態變化，并把水土流失面積列入生態安全預警指標。

為深入貫徹黨中央、國務院關于生態文明建設的決策部署，推進落實水土保持法和國務院批復的《全國水土保持規劃(2015—2030年)》。2017年1月，按照水利部下發的《關于加強水土保持監測工作的通知》(水保〔2017〕36號)，要建立健全綜合監管體系，創新體制機制，強化水土保持動態監測與預警，提高信息化水平，更好地發揮水土保持監測在政府決策、經濟社會發展和社會公眾服務中的作用。2017年11月，甘肅省水利廳印發了《甘肅省水土保持監測工作實施方案(2017—2020年)》，突出了水土保持監測工作的基礎作用和公益職能，明確了水土保持監測重點工作任務，努力構建布局合理、功能完備、上下協同的監測網絡，全面掌握縣級行政區和國家關注的重點區域水土流失動態變化，強化監測成果應用，實現監測與管理的有效銜接，為水土保持目標責任考核、水土保持生態安全紅線預警、生態文明評價考核等提供有力支撐。

2018年，甘肅省水利廳將天水市確定為“天地一體化”監管市，將通過信息采集、分析、管理等手段，采用高分遙感、無人機、移動端等先進技術，對轄區內重點防治區、生態脆弱區、重要水源地等和生產建設項目集中區或生產建設項目進行監督性監測，并對水土保持違法情況進行監測，對水土保持重點工程治理成效進行監測評價。

2 天水市水土保持監測工作取得的成效

(1)建立監測機構,布設監測站點。2004 年,國家啟動實施全國水土保持監測網絡和信息系統建設二期工程，天水市成立了水土保持生態環境監測分站，配備監測人員15名。天水市依托黃河水保生態藉河示范區建設，在示范區建立了市縣鄉三級監測機構，布設了經濟效益、社會效益和生態效益3類監測站網和37個監測點，布設111戶典型農戶、465處典型地塊、223個林果樣方及2個小型氣候監測點，布設梯田、壩地、坡耕地“三田”監測點117 hm2，構建了相對完善的項目區監測網絡，為項目建設科學決策和項目后評價提供了基礎保障。

2010年，按照國家發展和改革委員會《關于全國水土保持監測網絡和信息系統建設二期工程可行性研究報告的批復》(發改農經〔2017〕1792號)，建成了天水市清水縣湯峪河徑流小區，建自動氣象站一座。通過運用多種技術手段，對徑流小區降水、徑流泥沙、植被覆蓋度、土壤水分等進行監測，進而對水土流失成因、數量、強度、危害及其防治成效進行動態監測與評價。機構的成立,隊伍的建設,為全市水土保持監測工作的開展奠定了堅實的基礎。

(2)全面開展藉河示范區項目監測。依據《藉河示范區項目監測設計》，采用全面調查與重點監測相結合，定期調查和動態觀測相結合，調查、觀測與巡查相結合的監測方法，借助地面定點監測、專項試驗、調查統計、跟蹤監測和“3S”技術等方法獲取監測信息資料，對示范區梯田、水保林、果園、草、溝道工程和溝頭防護工程等各項建設工程的數量、質量、建設效果、水沙變化及社會經濟影響等進行了全方位監測。示范區監測工作的實施，建立了比較完善的監測組織機構，專業技術人員掌握了監測的法規，熟悉了監測技術規范、技術方法，建立了一支能夠承擔大中型監測項目的技術隊伍。據統計，項目區共收集整理各類監測報表200余份，監測數據80多萬個、監測圖片3萬余幅。

(3)開展水土保持生態建設項目監測。在近些年實施的農業綜合開發水土保持項目和國家坡耕地試點項目中，都安排專項經費實施水土保持監測,通過布設監測點、現場查看和隨機抽樣調查等形式，對梯田、經果林、水保林等水保措施的數量、質量進行監測，同時對各項水保措施取得的生態、經濟和社會效益進行監測評價，用數據來反映工程取得的效益，為項目決策和驗收提供了科學依據。

(4)加強生產建設項目水土保持監測。依照水土保持法第四十一條“生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構,對生產建設活動造成的水土流失進行監測”的要求,生產建設單位要切實增強守法意識，積極履行水土保持法規定的監測義務，落實水土保持監測責任，依法編報水土保持方案，制定水土保持監測實施規劃和細則，確定監測范圍、時段、內容、方法、頻次等，在水土保持監測重點區域，如取土場、采礦區、棄土(渣)場、生產道路、生產生活區等，布設監測點位，定期不定期開展監測,及時報告水土保持情況，使監測工作在生產建設過程中起到加強水土保持管理、落實水土保持方案、完成水土流失防治任務的關鍵作用，有效遏制人為水土流失的產生,保護了生態環境。

3 存在的主要問題

一是監測工作與水土保持工作整體發展不協調。綜合治理、預防監督、監測預報作為水土保持工作的三大主要內容具有同等重要性，但實際工作中存在重治理、重監督、輕監測，監測工作被弱化、邊緣化的現象，造成監測不能有效地為綜合治理和監督執法提供數據支撐，與水土保持工作整體發展不協調、不匹配。

二是專業技術人員缺乏，資金保障不夠。市縣從事監測工作的人員偏少，知識結構不合理，專業水平低，不能滿足監測工作的需求。按照水土保持法有關規定“縣級以上人民政府應當保障水土保持監測工作經費”，明確從水土保持設施補償費和10%土地出讓金中提取固定比例資金作為水土保持公益監測工作經費；按照《甘肅省水土保持監測工作實施方案(2017—2020年)》要求，市縣(區)水保部門應積極協商財政部門從本級水土保持補償費中列支足夠的水土保持監測專項經費。但由于地方財政困難，目前各市縣均無監測專項經費，致使監測工作無法正常開展。

三是水土保持生態建設項目監測周期短。近年來實施的全國坡耕地試點項目和農發水保項目等水土保持生態建設項目，項目建設期為1年，按要求項目竣工驗收時要提交項目監測報告。存在水土保持措施效益監測時間短、誤差大的問題，只能用經驗或試驗數據推算三大效益。如梯田糧食增產效益第一年為負值，一般需要2～3年時間的地力恢復過程，監測數據只能采用項目區或類似地區種植4年的梯田調查產量；水保林與經濟林發揮效益一般需4～5年，不能完全反映項目的建設成效。

四是項目監測設備落后，監測手段單一。近年來無論是實施的水土保持生態建設項目還是生產建設項目，都存在著監測設備簡單、監測手段單一、監測技術落后等問題。

4 強化行政職能，全面加強水土保持監督性監測

為了進一步貫徹落實《關于加強水土保持監測工作的通知》(水保〔2017〕36號)和《甘肅省水土保持監測工作實施方案(2017—2020年)》精神，要堅持科學理念引領，以行業監管和社會需求為導向，切實加強水土保持監測的行政職能，增強監測工作的系統性和協同性，推進監測網絡優化升級，推動水土流失動態監測全覆蓋，全面提升水土保持監測能力，認真履行好水土保持法賦予的法定職責。重點做好以下四個方面的工作。

一是加強重點防治區水土流失動態監測。重點防治區包括水土流失重點預防區與重點治理區。依據《全國水土保持規劃(2015—2030年)》《甘肅省水土保持規劃(2016—2030年)》和甘肅省人民政府《關于劃定省級水土流失重點預防區和重點治理區的公告》(甘政發〔2016〕59號)，天水市部分區域屬西秦嶺北坡省級水土流失重點預防區，包括5個林(牧)場、9個鄉鎮，面積1 486 km2；天水市大部區域屬渭河流域省級水土流失重點治理區，包括92個鄉鎮，面積6 479 km2。要采用高分遙感影像對保護區土地利用、植被覆蓋及林緣線、生產建設項目擾動、棄渣等情況進行監測，分析預防保護區水土流失動態變化及預防保護成效。對水土保持重點工程實施范圍，措施類型、數量、質量、分布情況等進行監測，解譯相關因子，分析計算水土流失面積和強度變化，綜合評價年度治理成效。同時，有針對性地開展生態脆弱地區、禁止開墾陡坡地、重要水源地、湖泊和水庫周邊植物保護帶等特定區域的監測工作，為保障生態脆弱地區不遭受破壞、陡坡地面積不增加、水源地土壤侵蝕不增加、植物保護帶生態功能不降低的目標提供支撐。

二是加強生產建設項目水土保持監督性監測。采用高分遙感、無人機、移動終端等技術方法，對轄區內的生產建設項目進行水土保持監督性監測，重點對照水土保持方案確定的防治責任范圍及措施布局，分析生產建設活動和防治措施的合規性，實現水土保持監測與監督工作的有效對接，強化監督執法的科學性和權威性，為水土保持監督執法提供數據支撐。同時，對水土保持違法情況開展監測。重點監測在棄渣場外傾倒砂石土，在崩塌、滑坡危險區和泥石流易發區取土、挖砂、采石，對未編制方案擅自開工建設等違法行為開展水土流失違法情況監測，為及時消除水土流失隱患、水土流失糾紛責任認定和水土保持監督執法提供數據支撐和執法依據。

三是開展水土保持重點工程治理成效監測評價。2018年，將通過公開招標的形式引入第三方機構，選擇2個2017年度全國坡耕地水土流失綜合治理工程和中央水利發展資金水土保持重點工程，根據工程實施方案，利用“圖斑精細化管理”的有關數據，監測水土保持措施的位置、數量、質量及工程量，重點分析計算蓄水保土等水土保持基礎效益，評價生態效益、經濟效益和社會效益，對項目治理成效進行監測評價，為監督檢查、項目驗收、績效評價提供依據。

四是加強監測站點水土流失監測。加強天水市清水縣湯峪河監測點監管，嚴格按照水土保持監測技術規程等相關技術規范的要求，采用地面觀測與調查相結合的方法，對水土流失影響因素(包括降水、地形、植被、土地利用等)、徑流泥沙等進行實時監測，同時開展水土流失因子和水土保持措施治理效益定額測定，為區域水土流失防治及其成效評價提供支撐。同時，制定監測站點監測設施設備運行維護、水土流失觀測、數據整理報送、監測人員崗位職責及質量管理等制度，逐步實現規范化、標準化管理。

5 建 議

一是建議國家列支水土保持監測專項經費。考慮到地方財政沒有專門的水土保持監測經費等實際，建議國家列支水土保持監測專項經費，用于購置無人機、移動終端等先進設備，同時滿足監測點升級改造、動態監測、監管重點監測和信息化管理等各項工作所需，為開展水土保持監測提供資金支持。

二是建議延長水土保持生態建設項目監測期限。在水土保持生態建設項目中，由于水土保持工程措施所產生的效益具有長效性，在項目竣工后需要保證經費，建立長效監測機制，尤其對其后續4～5年增產的各類糧食、果品效益及措施完好率、攔蓄效益等進行全面監測，才能為水土保持科學決策提供全面系統的基礎資料。