關于長江流域立法名稱及定位的思考

文 邱秋

長江保護立法的定位應當是實行流域治理的綜合法，統(tǒng)籌長江流域保護和開發(fā)、利用的綜合決策，以法律的方式為長江經(jīng)濟帶實現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略目標提供系統(tǒng)的頂層設計和制度創(chuàng)新。

隨著長江經(jīng)濟帶建設的不斷深化，長江流域立法正在快速步入國家立法程序。長江保護立法的焦點逐漸從為長江立法的必要性轉向如何為長江立法。“共抓大保護，不搞大開發(fā)”已深入人心，長江流域立法的名稱為“長江保護法”具有合理性，其定位應為流域綜合法，在新時期生態(tài)文明建設整體性、協(xié)調性思維下，解決長江流域的突出問題，以法治手段為長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展提供頂層設計與制度創(chuàng)新。

長江流域立法的定位之困

長江是中華民族的母親河，長江流域是我國最大的流域，承載著4億多人的生存發(fā)展，戰(zhàn)略地位十分突出，但流域開發(fā)利用和保護的問題也特別突出。早在20世紀90年代初，水利部及其長江水利委員會就開始著手研究關于長江保護的流域立法問題。30多年來，在學術界和實務界的不懈努力下，對長江流域立法的法理基礎乃至條文起草開展了廣泛的研究，這些積累與成果為長江流域立法從理念走向立法實踐提供了良好的前期基礎。隨著長江流域生態(tài)保護問題的日益突出，社會各界、全國人大代表和政協(xié)委員關于在新的時代背景下，為保護長江立法的呼聲已是一浪高過一浪。特別是隨著長江經(jīng)濟帶的高速發(fā)展，三峽工程、南水北調、西電東送等重大工程的實施和運行，長江的保護、開發(fā)和利用成為關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略，長江的重要性、復雜性和特殊性日益深入人心。目前，長江流域立法的條件和時機逐步成熟，正在迅速進入國家立法程序，立法研究的重點也逐步從為長江立法的必要性轉向如何為長江立法。

如何為長江立法首先涉及的就是名稱與定位問題。鑒于長江生態(tài)的極端重要性，黨中央、國務院多次明確，長江經(jīng)濟帶建設，必須堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，長江生態(tài)環(huán)境只能優(yōu)化不能惡化，涉及長江的一切經(jīng)濟活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提。2016年1月，習近平總書記在重慶主持召開推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，高度強調推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)；2018年4月，習近平總書記在考察長江時再次明確指出：“不搞大開發(fā)不是不要開發(fā)，而是不搞破壞性開發(fā)，要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”，強調新形勢下推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，關鍵是要正確把握整體推進和重點突破、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關系。加強改革創(chuàng)新、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、規(guī)劃引導，以長江經(jīng)濟帶發(fā)展推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。

長江流域立法應當堅持“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位業(yè)已形成共識，這既緣于長江生態(tài)的嚴峻性，更為黨和國家關于生態(tài)文明建設和長江經(jīng)濟帶建設的國家戰(zhàn)略所確認。在為長江立法的相關研究中，這部流域立法的名稱經(jīng)歷了由“長江法”到“長江保護法”的變化。早期關于長江流域的立法研究，多采用“長江法”的名稱；2016年以后，隨著“共抓大保護，不搞大開發(fā)”理念的提出和深入人心，“長江保護法”的名稱逐漸成為主流。例如，2016年10月，水利部就如何貫徹落實《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、共抓長江大保護時明確提出，要加快長江流域立法進程，抓緊制定并推動出臺“長江保護法”。目前，國家立法機關采納“長江保護法”的名稱具有更大的可能性。有的觀點認為，既然要“共抓大保護，不搞大開發(fā)”，長江流域立法不僅在名稱上應為“長江保護法”，在內容定位上也不宜規(guī)定長江流域的開發(fā)、利用。長江流域立法的內容究竟是僅僅定位于單一的“保護”法，還是綜合性的“開發(fā)、利用與保護”法，尚未完全明朗。

長江流域水事立法的割裂之痛

在長江流域立法研究中，無論是早期的“長江法”，還是后期的“長江保護法”，其法律性質均屬于針對長江這個特定流域的流域立法。流域生態(tài)系統(tǒng)具有高度整體性和相互關聯(lián)的自然特點，決定了流域管理的綜合性，以及對生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律的遵循。但是，長期以來，我國在水事立法中已經(jīng)形成了水資源、水環(huán)境與水生態(tài)相割裂，水資源開發(fā)、利用與保護難以實現(xiàn)綜合決策的既有格局，長江流域亦飽受水事立法的割裂之痛。

調整長江流域的水事立法眾多：在國家法律層面主要有“涉水”四法，即《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》，國務院層面有單項立法《長江河道采砂條例》，在部委層面制定了《長江干線水上交通安全管理特別規(guī)定》，在長江流域層面有水利部長江水利委員會制定的《長江流域省際水事糾紛預防和處理實施辦法》等；在長江的子流域層面有《太湖流域管理條例》等，長江流域所在各省（市）還制定了大量的地方水事立法。不同的層級、不同內容和不同指向的水事立法共同指向長江時，仍然未能管好長江，根本原因在于，長江的開發(fā)、利用和保護處于割裂狀態(tài)，這些立法對長江流域的管理均是碎片化的，導致長江保護所需要的上下游、左右岸，以及水資源、水環(huán)境和水生態(tài)的整體性難以得到保障，甚至還存在諸多的立法沖突、立法重疊和立法空白，難以形成流域治理的合力。中央環(huán)保督察所反映的長江流域水生態(tài)系統(tǒng)碎片化導致的水污染問題，如江漢平原水網(wǎng)密布，但上下游各自為政、建設各類涵閘、水壩上萬座，水系長期被人為割斷，水資源、水污染糾紛不斷，則是現(xiàn)行碎片式立法的典型“后遺癥”之一。

長江流域是世界水資源開發(fā)、調度頻率和強度最高的流域之一，居民對生態(tài)資源的生存依賴度極高。因此，在長江流域實現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”面臨巨大的挑戰(zhàn)。一方面，長江是我國重要的生態(tài)寶庫，生態(tài)安全不僅是長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展最根本的基石，也是中華民族生存發(fā)展的重要支撐；另一方面，隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶建設的實施，長江流域的功能日趨復雜，“黃金水道”與生態(tài)保護之間的競爭加劇，利益沖突不斷升級。長江航運貨運量居全球內河第一，依托“黃金水道”，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。長江經(jīng)濟帶覆蓋長江流域11個省市，是長江流域最發(fā)達的地區(qū)，也是全國高密度的經(jīng)濟走廊之一。早在1995年，其人口密度、經(jīng)濟密度和人均GDP就分別為沿江九省市的1.6倍、2.3倍、1.4倍，是全國平均水平的4.5倍、6.2倍和1.4倍，是我國綜合實力最強，戰(zhàn)略支撐作用最大的區(qū)域之一。因碎片化而缺少合力的現(xiàn)行水事立法，難以支撐流域“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的急迫需求。據(jù)包存寬等統(tǒng)計，在十一五、十二五期間，長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明建設績效整體下降。2018年6月，審計署對長江經(jīng)濟帶11個省市“2016年至2017年生態(tài)環(huán)境保護相關政策措施落實和資金管理使用情況”的審計結果也表明，在中央“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的要求下，生態(tài)環(huán)境保護工作取得了一些成效，但也存在以小水電過度開發(fā)為特征的開發(fā)管控不夠到位，生態(tài)修復未達預期，污染治理還存在薄弱環(huán)節(jié)，以及生態(tài)治理資金大量結余等問題。

“長江保護法”應定位于流域綜合法

在“全國性水事法律—流域性水事法律—地方性水事法律”三個層面的水事法律體系中，流域立法屬于中觀層面的立法。制定“長江保護法”，需要在復雜的水事法律體系中找準流域立法的定位。

習近平2018年4月考察長江經(jīng)濟帶發(fā)展時指出，“共抓大保護、不搞大開發(fā)”不是不要大的發(fā)展，而是要立下生態(tài)優(yōu)先的規(guī)矩，倒逼產業(yè)轉型升級，實現(xiàn)高質量發(fā)展。可見，“共抓大保護”中的保護，不是與“發(fā)展”相割裂的“保護”，而是“保護”前提下的“發(fā)展”，以“保護”來引領長江流域經(jīng)濟轉型與社會和諧發(fā)展。同樣，如果僅僅從字面上理解“長江保護法”，因循舊有的對長江流域的開發(fā)、利用和保護活動分別立法的碎片式立法模式，制定一部以污染防治為主的狹義的長江流域立法，既背離流域立法的本質，又不能解決當前長江流域所面臨的緊迫的保護問題。“長江保護法”的定位應當是實行流域治理的綜合法，統(tǒng)籌長江流域保護和開發(fā)、利用的綜合決策，以法律的方式為長江經(jīng)濟帶實現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略目標提供系統(tǒng)的頂層設計和制度創(chuàng)新。

長江流域涉及19個省、自治區(qū)、直轄市和12個行業(yè)部門，長江流域以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流，形成經(jīng)濟社會大系統(tǒng)，涉及水、路、港、岸、產、城和生物、濕地、環(huán)境等多個方面，是一個整體；長江流域是復雜的巨型流域，上、中、下游情況各異，地方和部門利益關系錯綜復雜，流域經(jīng)濟和社會發(fā)展中的多種功能，以及依附其上的多元利益關系沖突極為普遍，需要協(xié)調。制定“長江保護法”，探索長江流域以生態(tài)文明建設引領經(jīng)濟社會全面發(fā)展的新途徑，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展，必須堅持流域立法的整體性和協(xié)調性，跨區(qū)域、跨部門統(tǒng)籌考慮，以專門的法律來統(tǒng)一協(xié)調長江流域的保護、開發(fā)和利用問題，特別是要將水資源、水環(huán)境、水生態(tài)統(tǒng)一治理。

中國尚沒有一部法律層面的專門性流域立法，制定“長江保護法”是一項開創(chuàng)性的研究。一部法需要有所為有所不為，“長江保護法”定位為流域綜合法，其主要內容應聚焦于以下方面：

第一，長江保護中的流域性問題。長江流域是巨型流域，支流眾多，江湖關系復雜。“長江保護法”應著力解決涉及全流域的重大問題，如長江流域水安全問題、省界斷面水污染問題等。長江流域的區(qū)域性涉水問題，原則上應由區(qū)域立法規(guī)定。

第二，長江保護中的法律沖突、重疊與空白問題。“長江保護法”不是打碎既有的水事法律體系，另起爐灶，而是尋找現(xiàn)行立法中的沖突、重疊與空白之處，予以統(tǒng)一和協(xié)調，如流域水資源綜合利用的法定順序。國家和地方層面的水事立法已解決的問題，不必在“長江保護法”中重復規(guī)定。

第三，長江保護中的制度實效性問題。長江保護中的諸多亂象，并非因為缺少相關法律制度，而是現(xiàn)行水事立法過于原則，操作性不強，導致制度的實施效果不佳。“長江保護法”應把制度的“管用”“好用”作為立法的基本追求，在系統(tǒng)梳理和調研現(xiàn)行制度立法實效的基礎上，為提升這些“僵尸”制度的法律實效提供操作方案。