基本公共服務均等目標下的農村住房保障制度設計

一、問題及研究現狀

農村住房保障是基本權利保障和基本公共服務均等化①的重要內容，基本權利保障存在形式主義權利實現途徑和實質主義權利實現途徑。形式主義權利實現途徑的中心是權利平等保護，實質主義權利實現途徑的中心是弱者權利優先保護。在城鄉的自然條件和社會條件差異無法完全消除的條件下，農村住房保障宜選擇實質主義權利實現途徑來優先保護弱者權利。從基本公共服務均等化角度來看，存在城鄉一體化公共服務途徑和選擇性公共服務途徑。城鄉一體化公共服務途徑的中心是提供均等化公共服務，選擇性公共服務途徑的中心是提供可及性公共服務。在財政供給差異性沒有完全消除的條件下，農村住房保障宜采用選擇性公共服務途徑來提供可及性公共服務。

隨著社會經濟的發展，人的基本生活已不再是單純的私人事務，基本權利的受益功能日益彰顯［1］，社會保障體系應逐步完善。住房保障也是政府社會保障服務的重要職責，在政府大力推進基本公共服務均等化的過程中，農村住房保障是政府職責的重要內容。一方面，解決數量龐大的農村人口的基本住房問題關系到農村的穩定、發展和農民的基本權利保障；另一方面，建立在土地集體所有和鄉村互助基礎上的農村居民生活保障傳統，如何與政府提供社會保障服務相協調。

農村住房保障問題已經引起學界的重視，一是對農村住房保障的現狀與問題的梳理基本完成，關于農村住房問題的特殊性基本達成共識［2］；二是基于城鄉統籌的農村住房保障制度研究，主要是考慮農村的社會特點，提出了農村住房保障的用地供應機制、準入退出機制、住房資源流轉機制等具體的設想［3］；三是在城鄉一體化的前提下提出農村住房保障制度重構的設想，從比較理想的角度探討構建城鄉統一的住房保障制度的可能性，基本上完成了對農村住房保障從現實狀況到理想目標的分析。

福利經濟學是公共服務的理論基礎，但在新的歷史條件下，其內涵、實質和責任都需要進一步討論。［4］農村住房保障問題需要置于基本權利理論框架之下并結合社會現實進行考察。我國提出基本公共服務均等化的前提條件是經濟持續增長和財政收入規模擴大，此條件提高了政府的公共服務能力，與此同時，城鄉差距和貧富差距凸顯社會穩定隱患［5］，國家必須通過社會基本保障制度予以解決。適足住房權是公民的基本權利，為低收入者提供居住之所成為政府公共服務的重要內容［6］，應當采取措施盡早實現城鄉住房保障均等化的目標，確保全體公民公平分享經濟社會發展成果。但城鄉之間的現實差別阻礙了城鄉一體的住房保障制度的建立，城鄉公共服務均等化的目標不應脫離社會現實，但是當前農村住房保障制度必須以可及性為原則設定保障的范圍、方式、標準和管理制度，并與城鎮住房保障制度相銜接。

二、農村住房保障制度反思

農村住房保障比城市晚，保障方式以政府住房援建和危房改造為主。在基本公共服務均等化和城鄉一體化政策的指導下，將農村居民住房保障統一納入城市住房保障體系的方案已經提出。但不管是以政府住房援建和危房改造為主的傳統保障方式，還是以城鄉一體化為主的新保障方式，都存在內部合理性和外部協調性不足的問題。從現行農村住房保障的實踐來看，主要存在分別以江西和成都為代表的兩種典型方案。

（一）“江西方案”反思

與以廉租房、經濟適用房、公租房和貨幣補貼方式予以保障的城鎮住房保障不同，農村的住房保障以住房援建、危房改造和住房維修的方式為主，是以扶貧的名義、以實物的方式實施的，具有代表性的方案是江西省的農村困難群眾住房保障制度（以下簡稱江西方案）。②

江西方案雖然名為“住房保障”，但實質上仍是扶貧救助的思路。保障目標定位于“有效改善農村困難群眾的住房條件”；保障對象是農村低保戶和分散供養五保戶；保障形式是對低保戶中無房戶、極度危房戶或住房處于自然災害嚴重地段、不適合居住的住房,給予新建、重建改造補助。低保戶和分散供養五保戶住房破損影響正常居住的，給予房屋維修補助；新建、重建以及維修都有一定的補助標準。

江西方案顯然以保障農村戶籍人口為限，而且以被保障人有宅基地為前提條件，補貼發放對應于住房實物的建設或者維修，實質上是實物補貼。在保障范圍上限于農村低保戶和五保戶，其劃分標準與城市保障范圍無關。這種以城鄉分離為基礎設置的農村住房保障模式飽受詬病。

（二）“成都方案”反思

成都農村住房保障方案試圖打破城鄉分割體制，是建立完善城鄉一體化住房保障機制的典型代表，目標是將“農村居民住房保障統一納入全市住房保障體系，實施動態管理，實行統一的申請、審核、公示、租售和監督管理制度”（以下簡稱成都方案）。③

成都方案明確提出統一城鄉住房保障，并以全域覆蓋、基本保障、統一管理為原則，戶籍登記在居住地的農村居民“符合當地住房保障條件，可在居住地申請住房保障”。保障范圍、保障方式和保障標準均不區分城鄉，只是在管理層級上郊區由縣級政府負責，中心城區由市級政府負責。

成都方案出臺后曾被認為代表了農村住房保障的發展方向，獲得了社會高度評價，但在試行期兩年結束后未見跟進的措施出臺。因其未考慮城鄉居民的土地權利差別、生活成本差別和生活來源差別，形式上實現了城鄉居民的公平，實質上則隱含著更大的不公平。

（三）農村住房保障的困境

農村住房保障指向農村住房條件的改善和住房需求的滿足，但從現存方案看，仍然存在保障范圍過窄和保障標準低等問題，集中表現為住房保障的社會期望與政府的保障能力之間的矛盾，即基層政府財政無力承擔過高的農村住房保障目標。在農村住房保障制度的設計上，雖然保障理念一致，但“江西方案”和“成都方案”制度設計的基礎不同?！敖鞣桨浮币猿姓J城鄉二元結構為基礎，對均等化要求考慮不足；“成都方案”以城鄉一體化為目標，但實際規則仍是城鄉區別對待，反映了一體化目標與現實之間的差距?？梢哉f，兩種方案都未能很好地平衡住房保障的公平目標和農村社會的現實條件的關系，從而出現了農村住房保障的困境。

三、有限保障的制度設計

（一）農村住房保障的限定條件

基本公共服務均等化當然包含了地區和城鄉間均等化的要求，但是地區間同一標準的絕對均等是否可能和必要存在疑問，而城鄉一體化的實現也需要一個過程，地區差異和城鄉差異是當前必須面對的現實，權利的實現也不能脫離社會現實。由于農村住房保障與當地政府的財政能力直接相關，地區差異在短時間內難以消除，也會直接反映在保障標準上。

在城鄉一體化思路下，農村住房保障似乎不應再與城鎮住房保障分別考量，住房保障城鄉統一的呼聲日高并出現了成都方案，但這顯然不恰當地忽視了城鄉差異。在現代社會，保障是為了滿足人的需要而建立的人類文明制度，人的需要滿足是其基本目標與內容。［7］(P187)住房保障問題產生的根本原因是隨著工業化的加速發展，人口在城市高度集中產生了對城市住房的需求和支付能力不足之間的矛盾［8］，城市是住房保障的先行地。農村住房保障是社會救助、社會保障全覆蓋以及基本公共服務均等化逐漸發展的結果，其前提條件與城市有較大差異。城鄉差異至少在現階段構成農村住房保障制度設計的最重要限定條件，忽視它無疑將損害農村住房保障制度的合理性甚至正當性。城鄉差異首先被指為城鄉二元結構，其次需考慮農村生活的現實狀況。

城鄉二元結構違背權利平等觀念，是被批評最多的社會不公平問題之一。但是，即使戶籍制度和土地制度改革能夠改變城鄉二元結構，也無法抹平城鄉之間自然條件和社會條件的現實差異，這才是農村住房保障必須面對的現實。城鄉居民的土地權利差異決定了其住房保障不能采用同一模式。雖然有學者提出了用居民用地配額來銜接城鄉住房保障機制的思路［9］，但土地制度的約束和操作技術的要求使其短期內難以實現，當前的農村住房保障仍需基于城鄉差異的現實。

城鄉不同的社會條件和農村的自然條件，共同決定了農村生活的現實狀況和實際需求與城市存在較大差異，這種差異也是農村住房保障制度必須考慮的現實。農村生活與土地密切相關，其他工作機會稀缺，但其自然環境又有一定的吸引力，加之生活成本低，如果以居住地為原則確定住房保障對象可能導致范圍過寬。而農村地區的財政能力相對有限，提供其他公共服務的成本也通常比城市高。因此，農村住房保障對象的確定必須考慮土地權利和穩定工作等因素。

（二）農村住房保障工作的特殊性

一是住宅用地相對充足。農村相對地廣人稀的特點和當前的宅基地制度決定了農村居民的住房困難只是房屋供應問題，而不像城市居民的住房困難主要因為土地不足，一些地區甚至出現了宅基地閑置的問題。［10］但是宅基地的供應只限于農村集體經濟組織成員，外來人口不能直接享有住宅用地權利。

二是住房以安全需求為主。除土地相對充足之外，農村居民的住房主要是質量不高而非有無或數量問題，整體甚至存在比較嚴重的住房浪費現象。［11］因此，一方面，農村住房保障要解決的主要是住房安全問題，包括地質條件、建筑質量和年久失修等導致的問題；另一方面，農村住房供應多導致租金低，如果能夠充分流轉則保障成本低。

三是不易實現集中保障。農村地廣的特點和居住的習慣決定了農村住房保障難以像城市那樣集中建設和供應保障房，而應當以分散保障為主。分散提供住房保障的適宜形式是對房屋建設和維修進行資金補貼，以及對自主租房進行租金補貼。當前，城鎮住房保障中的廉租房、公租房和經濟適用住房多需集中建設和管理，政府購買商品住房用作公租房的方式因農村土地權屬問題也難以操作。也就是說，除了租金補貼之外，農村和城鎮在住房保障方式上并無一致性，而受財產觀念所限，租金補貼到目前為止并未成為農村住房保障的常用方式。但是，對于孤寡老人等特殊人群以及不宜居住地區的遷出人群應當集中供應保障房。

四是農村住房保障應考慮的因素更為復雜。例如，農村人口流動和回鄉習慣帶來的“常住”標準更難界定，外出人口的住房需求更難衡量，部分戶籍人口也可能喪失宅基地而成為特殊對象，住房保障與其他社會保障的關聯性和協調難題，家庭成員的界定問題等。這些特征共同決定了農村住房保障的目標應當與城鎮住房保障有所區別。

（三）有限保障的目標設定

目標定位是社會保障的一個重要政策工具［12］，充分考慮現實條件和住房特征對合理設定農村住房保障的目標至關重要。農村住房保障是社會保障的重要內容，實現公民住宅權需要相應的社會保障機制。［13］在抽象層次，農村住房保障的目標當然是基本權利保障，并實現分配公平、社會穩定、安全保障乃至資金效益等價值目標。具體來說，農村住房保障應當設定為保障當地常住人口的基本住房條件這一有限目標。

首先，保障基本生活是社會保障制度發展的一般原則［14］，農村住房保障也應當以為農村居民提供基本住房為目標，重點解決農村住房主要面臨的住房安全問題，住房面積等指標以滿足基本的住房需求為限，避免出現住房閑置等浪費現象。所謂基本住房主要體現為面積限制，即在符合安全要求的地質條件和建筑標準基礎上考慮家庭人口因素，重點限制每戶的保障性住房面積標準。在分散保障不宜提供面積過小住宅的條件下，可以限定對單身居民僅提供集中住房保障或者租金補貼，國外也有將單身人口排除出公營住宅保障的做法。［15］

其次，農村住房保障的范圍應當限于當地的常住人口，并且原則上限于擁有當地戶籍的常住人口，兼顧在當地有穩定生活來源的外來人口。經常居住地是衡量住房需求的關鍵因素，住房保障原則上應當以常住人口為限，這也是實現住房保障制度公平和效率的必然要求。農村地區由于居民戶籍與土地權利的直接關聯性，其住房保障更應當限定為以本地農村戶籍常住人口為重點［16］，原則上不應覆蓋本地戶籍的非常住人口，有條件覆蓋非本地農村戶籍的常住人口。我國不少城市正在逐漸放寬對于保障對象的戶籍限制，但考慮到農村戶籍所關聯的土地的社會保障功能［17］，以及農村的公共服務水平和社會容納能力，將農村住房保障與戶籍關聯起來仍有必要。

總之，基于農村住房保障面臨的條件限制以及不同于城鎮住房保障的特點，應當以有限保障為原則將其目標設定為保障當地農村常住戶籍人口的基本住房，以適應當前的社會發展階段、匹配當前社會保障的發展水平，在更廣的意義上實現實質公平，提高住房保障供給的效率。

四、綜合實施的制度設計

（一）政府的住房保障職責

提供社會保障是現代政府的基本職能，而住房被認為是具有保障性的準公共產品，不能完全通過市場機制來實現資源配置和有效供給。在市場不能滿足社會中低收入人群的基本住房需求時，政府有責任建立和完善住房供給體系，為他們提供基本的住房保障。［18］英國是世界上最早實施政府干預住房市場的國家,早在1919年頒布的《住房和城鎮規劃法》中就明確規定居民住房問題為公共事務,政府對此負有義務。［19］當今無論發達國家還是發展中國家在解決城市低收入家庭住房問題上都采取了政府扶持政策。［20］為了構建符合我國國情的住房保障體系,也必須認識到政府應承擔住房保障責任。［21］我國現有住房保障體系也是建立在政府承擔住房保障職責的基礎之上的,但存在政府定位不明確、住房政策缺乏長期目標和法律保障不力的問題。［22］因此，農村住房保障制度設計的起點應立足于政府提供住房保障的職責。在這一前提下，需要明確具體承擔農村住房保障職責的政府層級，并通過保障范圍、保障方式、保障標準以及住房保障管理制度的設計來界定政府保障職責的范圍和邊界。

農村住房保障應當以政府直接供給為基本模式。廣義的住房保障包括了政府保障性政策，包括對商品房開發的政策優惠、配建保障房限制、資助開發私有出租房等，美國就有要求或鼓勵開發商提供廉價、廉租住房的政策。［23］但是，我國農村住房的市場化程度并不足以引入社會資本實現住房保障，因此我國農村住房保障應當以政府直接供給為基本模式，即政府以財政資金投入為符合條件的保障對象提供住房實物或者貨幣補貼，制度設計也以狹義的住房保障為限。

農村住房保障應當明確為縣級人民政府的基本職責。中央和地方各級政府都應當履行住房保障職責，但也必須明確界定中央和地方政府的事權及相應所需的財力（財權），政府應增加必要的投資。［21］在政策層面，中央政府應當發揮主導作用，參考美國經驗，有學者認為應建立以中央政府為主導的廉租住房保障機制。［23］在操作層面，通常是地方政府承擔具體的住房保障職責，包括資金提供、保障房供給以及具體規則制定和監督管理等。我國的城鎮住房保障主要由設區的市政府負責，省級政府只承擔政策指導職能。農村住房保障更宜由縣級政府負責，因為我國傳統上是以縣域為單位對農村進行管理的，地方政府層級管理上也應當強化縣級政府的功能。［24］以城鄉一體化為目標的成都方案的住房保障職責仍由縣級政府承擔。

（二）農村住房保障的對象范圍

農村住房保障對象的確定原則上應當堅持居住地與戶籍相結合的原則。成都方案雖強調城鄉統一的住房保障，但也將住房保障對象界定為：“居住在農村的居民，戶籍登記在居住地，符合當地住房保障條件，可在居住地申請住房保障?！鄙鐣Ｕ系木幼〉卦瓌t有利于保障遷徙自由，其人權價值越來越被認同。農村住房保障堅持居住地原則一方面可以排除外出務工等人員在戶籍地的虛假住房需求，另一方面可以為非戶籍人口有條件納入住房保障留下余地。而堅持將住房保障與戶籍掛鉤是基于農村戶籍與宅基地、宅基地與住房的直接關聯。

有當地農村戶籍又經常在當地居住的人口應當納入農村住房保障的范圍。戶籍基于登記制度易于認定，經常居住地需要明確的界定標準。外出務工人員又經?；剜l的情形比較難以判斷，建議以年度居住期限為判斷是否經常居住的標準，比如將申請之前三個年度每年在當地的居住時間不少于六個月的人員確定為經常居住人口。

需要兼顧的特殊情形是無當地戶籍但事實上長期在當地居住的人員，例如承租當地土地的菜農、在當地謀生的手藝人等。基于這些人員在當地生活的事實和對當地的貢獻，應當將其納入住房保障的范圍，但在保障方式上應區別于當地戶籍人口。

符合上述條件的人員納入農村住房保障的范圍還需要符合住房困難這一條件。住房困難是指無房、少房（人均居住面積低于一定標準）、房屋不適合居住，并且其家庭收入和家庭財產不足以支持其完成住房的建設或者更新。具體標準應當結合各地的情況確定。

（三）農村住房保障的基本方式

農村住房保障的方式涉及集中保障還是分散保障、實物供給還是貨幣補貼、住房租賃還是租賃補貼幾個方面的問題。

農村住房保障方式應以分散保障為主，集中保障為輔。城鎮因土地緊缺和一體化程度高等原因，以集中保障為主。但農村住房保障與宅基地緊密相關，一般是對宅基地上建房的保障，因此應當以分散保障為主。即使提供住房租賃保障，也應當以租用村民現有住房為主。集中保障僅在解決五保戶、單身人員、非戶籍常住人口、集體外遷居民的住房困難時可以適用，以廉租或者免租為原則，一般還需要以保障房所在地與原居住地或工作地點距離適當為條件。

針對住房建設或者維修的資金補貼應當是農村住房保障的主要方式。城鎮住房保障存在政府提供經濟適用房的實物分配和給予購房補貼的貨幣分配兩種方式。但農村住房與宅基地指標關聯且不能自由買賣，多數情形是在保障對象的宅基地上建房、改造危房或者維修舊房，關鍵問題是資金來源。由政府對符合條件的申請者提供資金補貼幫助其完成房屋建設和維修即可實現保障目的，也可防止資金挪作其他用途。

租賃應當成為農村住房保障的重要方式。雖然農村關于房產的傳統觀念強調產權，但從政府財政負擔和保障的靈活性角度考慮，應當逐步提高租賃保障在農村住房保障中的比重。可以充分利用農村人口大量外出之后的閑置住房，由政府承租后再提供給保障對象居住，或者發放租賃補貼由保障對象自己向其他村民租賃住房。形式上有提供住房實物和貨幣補貼兩種方式。

（四）農村住房保障的標準

以保障基本住房需求為原則決定了必須對保障標準進行明確規定。在提供建房或者維修基金時，需限定建設或者維修的住房面積以及補貼的資金數額，從兩個方面使保障標準不超過基本住房需求。住房面積可以按家庭人口進行分級限制，補貼資金可根據住房面積和家庭困難程度確定不同的標準。在提供租賃保障時，對提供租賃住房實物的，應當限定提供住房的面積，按家庭人口不同設定不同的面積標準；對提供租賃補貼的，可按家庭人口確定補貼標準。

（五）農村住房保障管理制度

農村住房保障的分散模式加大了管理難度，農村收入的多樣化和難以計量更使獲取保障的資格審查困難重重，因此農村住房保障的管理制度也要在汲取城鎮住房保障管理經驗的基礎上做出適應性調整。一方面，要堅持嚴格審查和動態管理等基本經驗，在住房保障資格審查上建立信息聯動、有效公示、及時退出的全過程管理規則，搭建農村住房保障管理的基本框架。另一方面，要結合農村住房保障的特點完善相應的管理規則。住房建設和維修補貼的資格審核要著重審查住房需求的真實性，防止在城鎮或外地有房、有其他房屋可供居住等無真實住房需求者騙取保障資金，同時建立對騙取保障資金的追回機制；建立對租賃保障性住房或者領取租賃補貼的跟蹤機制，對不在當地常住和收入變化等不符合保障條件的，要及時停止相應保障。

五、農村住房保障的制度協調

（一）農村住房保障制度的體系定位

農村住房保障是社會保障體系的一個組成部分，也是住房保障制度的一個重要方面。因此，雖然農村住房保障是一個相對獨立的制度領域，但作為整體制度體系的組成部分，還需要與相關制度銜接才能更好地發揮作用。一是與城鎮住房保障制度的銜接，二是與農村社會保障制度的銜接。當然，隨著戶籍制度改革和農村土地制度改革的推進，農村住房保障制度也需要做出相應的調整和完善。

在全國性的住房保障立法完成之前，農村住房保障制度應當在中央住房保障政策的指導下，以地方立法或者政府規章推進農村住房保障制度建設?？紤]到各地社會經濟狀況的差異和不同住房保障模式的實驗意義，住房保障可以采用先地方后中央的立法推進模式。在當前階段，農村住房保障的推進可通過地方立法明確具體的制度規則，以地方立法的形式進入法律制度體系，改變主要靠政策推進帶來的不確定性問題。

（二）農村與城鎮住房保障制度的銜接

建立城鄉統一的住房保障制度仍存在現實障礙，相對獨立的農村住房保障制度至少在當前具有必要性。但只有農村和城鎮住房保障制度相互銜接，才能更好地發揮制度效用。

農村和城鎮住房保障應當具有基本一致性。住房保障的政府支持和基本制度框架應當一致，保障范圍、保障方式和標準應當具有一定的可比性。但這不是將二者統一起來的方案，考慮到無法回避的城鄉現實差異和農村社會特征，農村住房保障與城鎮有一定差異是必要的，其一致性體現在這些差異的可比性和合理性上。

農村和城鎮住房保障在保障對象上也應當相互銜接，特別是農村外出務工人員享受住房保障應當具有選擇性，以常住地為原則確定享受住房保障的地方，但原則上不能同時享有兩次以上的保障。這需要農村和城鎮的住房保障制度在享受條件的設定上相互銜接。

（三）農村住房保障與基本生活保障制度的銜接

住房保障是廣義的基本生活保障的一部分，但因為住房問題的特殊性其又被作為獨立的保障項目對待，以最低生活保障或者貧困救濟等名義實施的基本生活保障與住房保障具有某種程度上相同的目標和條件，二者的協調配合是完善農村社會保障制度的重要方面。雖然近年來農村社會保障已經有了長足發展，但仍存在制度發展不均、受益范圍有待拓寬、責任分擔機制不明確等問題。農村住房保障和基本生活保障制度都要逐步克服這些問題，同時解決二者在操作過程中相互分離的問題。以農村生活困難居民為共同保障對象，在保障條件的設定和保障標準的確定等方面保持相當的一致性，從住房條件和一般生活條件兩個方面為困難居民提供基本保障。

注釋:

①推進基本公共服務均等化是落實政府公共服務職能的基本方式，由于歷史原因和發展階段所限，我國的基本公共服務體系還需要進一步完善，住房保障是一個重要方面。2017年1月23日，國務院發布了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，顯示了政府推進基本公共服務均等化的導向。

②2008年7月28日，江西省人民政府辦公廳轉發了省民政廳財政廳《關于建立農村困難群眾住房保障制度的實施意見》（贛府廳發 ［2008］47號），其后江西省民政廳又出臺了貫徹該文的通知，共同就建立農村困難群眾住房保障制度明確了具體的政策和規則。

③2011年3月23日，成都市人民政府辦公廳發布 《關于建立農村住房保障體系的實施意見》（試行），明確提出“建立完善城鄉一體化的住房保障機制”。

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