PPP模式運作過程中存在的財政風險及應對措施

井爽

摘要：自2014年中央明確提出在基礎設施環(huán)節(jié)要引入PPP模式后，我國政府開啟了一輪積極引進社會資本的浪潮，截至2018年3月底，全國范圍內(nèi)公布中標的PPP項目已突破十萬億大關(guān)，本文將結(jié)合近年P(guān)PP項目實際實施情況，就PPP項目在具體運營的過程中涉及到的財政風險談一談相關(guān)看法。

關(guān)鍵詞：PPP；項目運營；財政風險

十八屆三中全會后，黨中央明確提出全面深化改革的目標，強調(diào)市場在資源配置環(huán)節(jié)起決定性作用，相對的弱化了政府配置資源的作用，在基礎設施的生產(chǎn)提供方式上，為了進一步緩解基礎設施建設中的財政壓力，改變了傳統(tǒng)的以公私合營提供方式一BOT（Build-Operate-Transfer）模式為主的操作方式，引入了一種創(chuàng)新型的共贏模式一PPP（Publie-Private-Partnership）模式，更加強調(diào)風險分攤和利益共享，旨在打破行政壟斷，將政府資金和民間資本的優(yōu)勢有機結(jié)合起來，實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效率。由于我國PPP運作模式較發(fā)達國家起步較晚，對風險的定量分析數(shù)據(jù)體系還未完全建立起來，在運營過程中仍然存在著諸多財政風險。

一、存在的財政風險

（一）項目質(zhì)量在運作過程中大打折扣

政府推行PPP模式的目的在于轉(zhuǎn)換機制、提高運行效率，但是由于許多PPP項目運作程序不透明，市場準入競爭不充分甚至沒有競爭，導致了較傳統(tǒng)的BOT模式地方政府在PPP模式上投入的力度過大，甚至于當?shù)胤叫姓I導人換屆后對民間投資人違約，同時也讓少數(shù)地方政府對PPP模式喪失信心，逐漸把PPP項目平臺演變成地方債務融資平臺，存在地方債務風險。另外，較英美等西方發(fā)達國家相比，我國目前PPP項目雖然在數(shù)量上略高一籌，但是在質(zhì)量上卻差強人意。具體原因包括運作人員專業(yè)素質(zhì)不高；許多項目競標只是流于形式；負責項目的執(zhí)行人員流動性大；項目進度安排過于緊張導致前期準備過程過于倉促。

（二）項目存在違約風險

由于政府部門和私人部門雙方立場不同，使得政府部門在觀念轉(zhuǎn)換和商業(yè)意識上都滯后于私人部門，在實際合作過程中，會出現(xiàn)雙方違約的情況。如政府部門違約，會影響政府的公信力，使投資人對政府政策的可持續(xù)性和投資的外部環(huán)境產(chǎn)生懷疑，但回顧我國過去10年內(nèi)PPP項目的運作情況來看，由于在政府違約的情況下私人部門參與PPP項目會獲得高水平的回報，所以很多項目仍然處于快速發(fā)展中，但若私人部門違約，私自降低建設標準或提升總投資額有意減少自身的投資，就會加重政府的財政壓力和負擔，同時對公共部門加強監(jiān)管提出了更高的要求。

（三）項目運作機制不健全

PPP模式較為突出的特點就是利益共享、風險共擔。但就利益共享來看，雖然是根據(jù)成本一效益分析法來定價，但由于政府很難在項目啟動初期準確預估項目未來的經(jīng)濟利益流入，也很少在協(xié)議中對私人利益做出適當?shù)募s束，導致部分項目收益巨大。另外就風險共擔來看，部分地方政府為了吸引資金，與企業(yè)合謀，對很多經(jīng)營性的PPP項目給予隱形的補貼，但是卻沒有完全轉(zhuǎn)移經(jīng)營風險，甚至還承擔了一些市場風險。

（四）項目運作缺少完善的制度環(huán)境

從西方發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，PPP能夠有效運作的關(guān)鍵因素是存在一個穩(wěn)定可預期的政策環(huán)境。但國內(nèi)目前缺乏國家層面的PPP法律和完善的制度體系，大多為部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及各地方出臺的相關(guān)管理辦法，立法層次較低，在各種模式的稱謂以及項目所有權(quán)的歸屬問題上，各種文件的說法還存在矛盾之處，不足以在制度層面支持PPP項目的長期發(fā)展。

二、相關(guān)政策性建議

（一）在項目進程中引進招投標方式

在對相關(guān)社會資本投資人進行資格審查時，可以參考政府采購的流程，運用招投標的方式遴選社會資本投資人，對參與投標的投資人的自身資產(chǎn)情況，信用基礎進行嚴格把關(guān)，并且要根據(jù)項目自身的情況針對出資額度、出資方式、預計的項目未來收益、收益期限等相關(guān)因素進行全面考察，確保項目能夠?qū)崿F(xiàn)質(zhì)量雙贏。

（二）將約束雙方的條件明確寫入合同

為了最大限度的減少雙方違約的可能性，需將虧損補貼以及提前贖回等涉及雙方利益的約束性條款提前寫入合同，比如當因為某些不可抗力因素導致虧損數(shù)額超過項目公司所能承受的范圍之內(nèi)時，財政應給予適當?shù)难a貼，或者當項目結(jié)束以后，收回項目公司的經(jīng)營權(quán)，承包給具體的運營商并收取一定的費用，但此操作必須事先和項目公司達成共識，將政府和項目公司雙方的權(quán)利和義務以法律的形式所確定下來，降低違約的風險。

（三）加強財政的監(jiān)督約束力度

由于現(xiàn)行的PPP項目在運營與管理上分散在各個職能單位，出現(xiàn)了明顯的部門化、碎片化的分散表現(xiàn)。大多外部效應較大的基礎設施項目由于具有自然壟斷的特征，在定價上私人部門傾向于攫取超額利潤，導致部分項目暴利，損害社會公眾的福利水平，因此，必須要加強財政部門的監(jiān)督，通過建立完善的財政監(jiān)督機制，將政府監(jiān)督和社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督結(jié)合起來，提高相關(guān)信息的透明度，加強政府問機構(gòu)的協(xié)調(diào)，簽署合同的部門要認真履行監(jiān)管和確保資金使用率的職責，以防未來的財政風險。

（四）建立健全的法律制度

制約我國現(xiàn)行PPP項目發(fā)展的一個關(guān)鍵因素就在于法律制度不健全，為此，需要制定基于中央層面的PPP總則性法律法規(guī)，同時需要完善作為基礎層面的區(qū)域性法律法規(guī)建設，指導項目部門選擇合適的PPP運營方式，同時為地方的PPP項目順利運作提供輔助支撐作用。

總之，推廣PPP模式是一個循序漸進的過程，同時也是現(xiàn)階段城市建設投融資方式的一次重大突破，因此，各級地方政府要正確看待PPP模式，不可趨之如騖，以防發(fā)生地方債務危機，更不能把風險轉(zhuǎn)嫁給社會資本，現(xiàn)階段的工作重點就是不斷摸索，逐步完善頂層設計。