論我國電力監管體制的現狀及改革方向

司露

摘 要：電力作為一種能源，不僅與人民群眾的生活息息相關，也同國家的經濟發展、社會穩定、公共安全和國家安全密切聯系。自2002年以來，我國電力體制改革積極穩妥推進，取得了實質性進展，政企分開、廠網分開基本實現，發電領域競爭態勢已經形成，新型電力監管體制初步建立。2015年新電改方案（9號文）發布之后，我國電力改革新的大幕正式拉開。本文從回顧我國電力監管體制入手，介紹我國電力監管體制的現狀，分析我國電力監管存在的問題，并提出關于電力改革的建議。

關鍵詞：電力；監管體制；改革

一、我國電力監管體制的現狀

1.監管機構

我國電力改革以來，成立了國家電力監管委員會，于2013年并入國家能源局，同時，由于我國客觀的歷史因素及特殊國情，除國家能源局以外，其他政府組成部門對電力產業也具有一定的監管權力，如：財政部、國資委、環境保護部、各級工信部。

2.監管對象

根據《電力市場監管辦法》的相關規定，只要從事電力產業相關交易、運營的參與者，都是監管機構監管的對象。政府鼓勵和引導國內和國外經濟組織和個人依法投資發電、建立發電公司，而在電網建設領域的主角是國家電網公司及南方電網公司。這些企業都屬于國有性質，往往都有較高行政級別，有的甚至高于監管者，這種情況就容易造成監管的失靈。

3.監管目的

我國電力監管的主要目的就是為了打破電力市場的壟斷行為，但電力市場比較復雜，既有壟斷也有開放競爭的市場環節。在具有絕對壟斷的環節對壟斷企業監管防止企業的行為侵害消費者的行為。在開放的環節，引入市場的競爭機制，合理優化資源配置，由市場經濟本身自帶的調節功能調節市場的供需關系。

二、我國電力監管的法律規范體系

1.電力法

1995年12月28日由全國人大通過現行《電力法》，該法案自1996年4月1日起正式實施。但2002年國務院下發《電力體制改革方案》，在文件中提出了電力產業改革的新要求，而現行的《電力法》顯然已經與當前經濟發展不相適應，無法繼續推動我國的電力改革，仍有繼續修訂的必要。

2.電力監管的行政法規

電力行業的行政法規主要包括：《電力監管條例》、《電力供應與使用條例》、《電網調度管理條例》、《電力設施保護條例》。2005年2月，國務院公布第432號令，發布《電力監管條例》填補了我國在電力監管方面的空白，為電力改革及電力法律體系修改調整打下了堅實的基礎。

3.電力監管的部門規章

我國電力生產行業涉及到國家多個行政部，各行政部口對自身管轄范圍內的業務都配套規章制度。由于國家電力監管委員會的職能并入國家發改委管理的國家能源局，因此，現涉及電力市場的規章由國家發改委發布。

三、我國電力監管體系存在的問題

1.缺乏立法保障

電力監管機構的改革，只有在監管設置上趨于合理有效才能解決實際問題，這需要通過充分了解自身體制以及市場環境，分析總結一套適合自身發展的改革之路。首先是明確改革目標，其次確定改革的方式方法，最后根據不同的階段逐步而上，達到改革的目的。而立法保障的缺乏，在很大程度上會在改革的過程導致改革進入困境。

2.監管機構不獨立

2013年原本獨立的電監會在機構重組中被并入由國家發改委領導的國家能源局。原本的電監會是一個獨立的事業單位，但是承接了電監會職能的能源局并不獨立，要受到國家發改委的領導。另外，國有大型企業的管理層基本都帶有行政級別，這就會造成監管機構在監營的過程中容易被“行政化”。

3.監管機制不完善

從現有的《電力監管條例》來看，存在的問題集中在幾個方面：一是，基本的監管方式處于事前監管；二是，對下游環節缺少相應監管依據；三是，在對電力企業的核查中，對企業的利潤、資產并沒有掌握詳實的數據；四是，缺乏掌握相應知識理論的監管者進行管理；五是，在監管過程中監管者往往動用行政手段干預企業生產經營，依法行政的觀念不到位。這些因素都是由于監管的體制不完善造成的，這必然會造成監管的失效。

4.監管機構體系建設不完善

國家電力監管委員會并入國家能源局后，監管職權也并入國家能源局，而國家能源局又是國家發改委的組成機構。由于沒有在地方一級的政府設置相應機構，這些監督管理權往往交由地方發改委代為履行。雖然國家能源局按照大區，設立了東北、華北、西北、華中、華東、南方六個監督局，在山東、山西等12個省（自治區）設立了監管辦，但是這些機構職能的履行仍然受到很多障礙。

四、對我國電力監管體制的改革建議

1.建設獨立的監管機構

監管機構依照國務院的授權，依照法律法規獨立的行使監督檢查職能。但是同時，我們也要解決如何監管監管機構的問題。對電力監管者自身的監督機制要明確，不能使監督者游走在監督體系外，否則很有可能造成權力的濫用。法律應當規定執法者行使監管權力時，不得濫用權力，不得營私舞弊。應當出示出具合法的檢查監督證件，依法進行檢査。在監督檢查的過程中必須處于公平公正的監管地位。

2.完善電力行業治理結構，建立現代監管體制

新電改要構建新型現代化電力治理體系，完善電力行業治理結構，實現政府、企業、社會組織以及公民對電力行業的共同治理。政府不僅需要通過立法為包括電力監管在內的電力治理體系進行頂層設計，也需要通過轉變政府職能和創新管理方法為其他主體參與電力行業監管創造條件。我國的電力監管部門不僅需要在市場規劃之初就與電力企業進行緊密合作，更需要在整個電力市場化改革過程中與企業、學術界進行緊密合作。

五、結語

目前我國電力行業的發展已經進入到了一個新的階段。但是我們必須認識到，雖然我們有了明確的電力行業發展的頂層設計，但配套的制度設計和機構職能安排還不成熟。我們仍然需要從實際出發，完善電力行業的相關立法，建立相對獨立的監管機構，強化電力行業社會組織的作用，進一步推動我國電力行業市場化的發展，逐步建立一個既充滿活力又安定有序的電力市場。

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