政府信息公開濫訴的標準與規(guī)制

逄承倩

摘 要：《中華人民共和國政府信息公開條例》（下稱《條例》）自2008年5月1日實施至今已近十年，十年間我國政府信息公開工作取得顯著成效，對于保障公民知情權、監(jiān)督行政機關權力運行和建設法治國家發(fā)揮了重要作用。隨著政府信息公開工作的不斷深入與發(fā)展，政府信息公開工作在法律和制度層面上的不完善也日趨凸顯。政府信息公開申請無資格限制，申請人一經(jīng)申請便與答復行為形成利害關系，即可進行訴訟，政府信息公開的這種特殊性導致個別人基于發(fā)泄對公權力的不滿等目的向法院大量、反復提起政府信息公開行政訴訟，造成政府信息公開濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，浪費了大量司法資源。

關鍵詞：政府；信息公開濫訴；標準；規(guī)制

一、政府信息公開濫訴行為的特點

（1）客觀上，原告的訴訟超過正常訴訟需求，影響法院正常審判秩序。實踐中，原告先大量、反復向行政機關提出政府信息公開申請，或者數(shù)個申請人就同一事項提出政府信息公開申請，但這些政府信息申請往往不合法，如所申請的政府信息不屬于信息公開等。然后對行政機關所作的所有政府信息公開答復均提出行政復議、行政訴訟，甚至上訴、申訴。在司法資源有限的情況下，法院承擔著不必要的負擔和壓力，浪費大量司法資源。如青島市的李某常期向全國各地行政機關提出不同類型政府信息公開申請，即使行政機關作出的答復在程序、實體上均符合法律規(guī)定，也逐一向法院提出行政訴訟，甚至以此為業(yè)。

（2）主觀上，原告訴訟的目的不是獲取政府信息，而是實現(xiàn)某種非理性目的。部分原告訴訟的真實目的是實現(xiàn)個人利益訴求，尤其在土地、房屋征收、征用過程中，當通過信訪等手段無法達到目的時，選擇提起大量政府信息公開申請和行政訴訟的手段實現(xiàn)其利益訴求。例如青島市某片區(qū)拆遷改造過程中，段某在簽署房屋拆遷征收協(xié)議并領取補償款后，又對補償金額不滿意，遂向四個行政機關申請政府信息公開，并提起行政訴訟。部分原告訴訟的真實目的是發(fā)泄對社會及權力機關的不滿情緒，甚至政治立場，這部分員工并不介意信息的內容和行政訴訟案件的結果，僅僅是盡一切可能加大行政機關和司法機關的工作壓力，并在申請及行政訴訟程序中給工作人員制造困難和找工作漏洞。

（3）對于政府信息公開濫訴的判斷上要把握好度。不能因為有少數(shù)人濫訴而縮小政府信息公開的范圍或提高政府信息公開的門檻，非正常申請僅是少數(shù)，絕大多數(shù)政府信息公開行政訴訟是正當合理的，不應被施加過度限制。

二、濫訴行為產(chǎn)生的原因

（1）政府信息公開制度層面，《條例》缺少預防及應對大量、反復申請政府信息公開行為的規(guī)定。首先，《條例》在整體架構上缺乏必要的程序彈性和制度約束，使行政機關難以限制大量、反復的非正常政府信息公開申請，進而使“一事不再理”制度難以適用于政府信息公開行政訴訟。根據(jù)《條例》規(guī)定，對公民的政府信息公開申請，行政機關總有答復的義務，即對提出政府信息公開申請無限制，并要求行政機關必然答復。行政機關的答復屬于行政行為，可以就該行為提起行政訴訟，由此實現(xiàn)了實質上的無限制的重復起訴。

（2）行政訴訟案件的起訴費過低，無法發(fā)揮限制訴訟的功能。根據(jù)《訴訟費繳納辦法》的規(guī)定，政府信息公開行政訴訟案件每件訴訟費50元，相比信訪、上訪的高額成本，行政訴訟成本較低，甚至不需要成本，但是卻可以獲得與行政機關負責人在法庭上平等陳述和辯論的機會，還可以通過訴訟向行政機關施壓，使行政機關妥協(xié)，進而獲得較大的經(jīng)濟利益。政府信息公開濫訴成本較低，但是法院和行政機關卻要為濫訴行為付出巨大代價，這就促使少數(shù)人通過濫訴進行惡意訴訟。

（3）政府信息公開濫訴發(fā)生的根本原因在于“重保護訴權輕防止濫用訴權”立法思想，導致保護訴權與防止濫用訴權的制度失衡。為了改變行政訴訟案件數(shù)量較少的現(xiàn)狀，從立法上加強訴權保護，擴大行政訴訟案件受案范圍，以增加案件數(shù)量，而對于預防和制裁濫訴行為進行缺乏有力且系統(tǒng)的措施。

三、規(guī)制途徑

（1）從立法層面，鑒于政府信息公開濫訴問題的嚴峻性，2017年6月國務院法制辦公室發(fā)布的關于《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）對信息公開申請環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，從源頭防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。《征求意見稿》在明確“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則的同時，完善了依申請公開的程序，設置了程序彈性以容納、消化大量、反復的政府信息公開申請。第二十九條第二款第（二）項規(guī)定，“政府信息公開申請應當包括下列內容：（二）申請公開政府信息的名稱、文號或者便于行政機關查詢的其他特征性描述”，第三十一條第（六）項規(guī)定，“行政機關已就政府信息公開申請作出答復，申請人向該行政機關重復提出相同或者相似申請的，應當告知申請人不予重復處理”，第三十六條第三款規(guī)定，“申請人向行政機關申請公開大量政府信息，行政機關無法在前款規(guī)定期限內答復申請人的，行政機關可以延遲答復并告知申請人”。

（2）從制度層面，建立訴后懲罰制度。法院如認定當事人嚴重濫訴影響訴訟秩序，有權對其你進行制裁，如拘留、罰金或者禁止令，能夠在增加濫訴行為成本的同時，有效減少政府信息公開濫訴行為。特別是限制當事人提起政府信息公開訴訟的禁止令，限制了提起信息公開申請及訴訟的權利。

（3）從司法層面，推行案件繁簡分流，建立庭前多元和解調處制度。首先，進一步推行案件繁簡分流機制，擴大簡易程序及表格式裁判文書的適用范圍，充分發(fā)揮簡易程序的簡便、快捷及節(jié)約司法資源的作用，探索對政府信息公開濫訴案件建立速裁程序，不但能夠提高辦案效率，更能節(jié)約司法資源。其次，建立庭前多元和解調處制度，構建以法院為主導，政府職能部門和村委會、居委會等群眾自治組織共同參與的多元化解矛盾糾紛格局，加大庭前和解調處力度，促進原告與行政機關之間達成和解，避免因不服判決引發(fā)的上訴甚至涉法、涉訴信訪。

四、結語

政府信息公開制度的建立充分保障和實現(xiàn)了公民的知情權，政府信息公開行政訴訟對我國法治國家建設發(fā)揮著重要作用，但是杜絕其中的濫訴行為需要全社會的共同努力，不但需要全體公民合法、合理地行使自己的訴權，更需要政府從立法、司法等層面進行完善，切實對政府信息公開行政訴訟案件濫訴行為進行規(guī)制，以保障公民的知情權及其他訴訟權利。endprint