檢察機關在行政公益訴訟中的訴權制度建構

王秋迪

目前，世界各國普遍確立了檢察機關提起行政公益訴訟的制度，賦予檢察機關以行政公益訴權，也是我國學術界的理論趨勢。在中國特色社會主義法治建設的大環境下，如何構建高效能動的行政公益訴訟制度，有賴于理論有效的先行指導。

一、厘清行政公益訴訟中檢察機關的角色定位

行政公益訴訟以行政機關為被告，旨在通過對違法行政行為的糾偏以達到維護行政權運行的公益目的。行政公益訴訟特征，最關鍵的有兩點：其一，訴訟目的歸于維護社會公共利益。行政公益訴訟產生的淵源在于當行政行為侵害公共利益時而擬制的法律救濟手段，從而保護國家及社會公共利益，實現社會的公平公正。其二，訴訟主體的非直接性和不明確性。與普通訴訟不同，參與行政公益訴訟的原告范疇更為寬泛，與案件沒有直接利益關聯的國家機關、社會組織或公民個人都有作為原告提起訴訟的資格。由此可知，檢察機關在行政公益訴訟中作為原告而啟動訴訟程序，其身份必然區別于刑事公訴人。《檢察機關提起公益訴訟試點方案》中明確將行政公益訴訟中檢察機關的角色定位為“公益訴訟人”①，目的在于強調對行政公益訴訟中該特殊法益的保護，突出其維護公共利益之功能。

二、建立檢察機關提起行政公益訴訟制度的功能價值

第一，全面保障社會公共利益。在市場經濟持續發展及推進社會體制深水改革的大背景下，行政權力的行使與公民權利的聯系變得更為密切與敏感，改革所及之處既是公民利益的延伸也是行政權力的擴張之處。在構建行政公益訴訟制度的探尋過程中，檢察機關如何有效發揮其法律監督權能，以新的思維來破解社會中的新矛盾和沖突成為公眾所望。檢察機關利用其優勢的司法地位，積極介入到公共利益的保護中來，合理規制侵害公共利益的行政行為，保障公共利益的實現，是當前檢察改革、優化檢察權的重要內容。

第二，切實維護社會民主法治。行政公益訴訟的提出，正是公眾意識的覺醒在司法領域的反映，社會民主進程的發展充分肯定公眾參與社會事務管理與監督的權力，也有助于推進社會主義法治的發展。行政公益訴訟通過檢察機關啟動對行政行為的司法審查，以行使行政公益訴權的方式牽制行政權力在法律的框架下運作，有效保證權力監督效果。檢察機關的行政公益訴權，在社會公眾和行政機關之間搭起一座橋梁，有力促進行政權力在司法監督的構架中運行，從而達到更加公正民主的法治狀態。

第三，有效監督行政機關依法行政。行政權力的運行涉及政治、經濟、社會的方方面面，是對公民權利和社會公益影響最直接的一種國家權力。賦予檢察機關積極的行政公益訴權，通過有效的司法監督實現對行政權力的有效制衡，以行使公益訴權的方式遏制違法行政行為的損益性，能有效增強行政機關及其工作人員的依法行政意識，從源頭上實現司法權與行政權的有效平衡。

三、檢察機關提起行政公益訴訟的制度設計

行政公益訴訟大多涉及重大、疑難、復雜、影響面廣的案件，采用普通程序審理有時不能使問題得以公平合理的解決。在具體程序設計時，我們可以根據行政公益訴訟的特點，在行政訴訟中普通程序的大框架下進行相應的補充修改，以健全檢察機關提起行政公益訴訟的具體程序。

（一）案件受理

對于行政公益訴訟案件的受理，筆者認為檢察機關應當始終堅持積極主動介入為主，被動受理為輔的原則；即對于案件線索的來源，檢察機關除了自身經營并發現的以外，還可以由公民、法人及其他組織的控告檢舉而來，也可以是上級機關及其他國家機關的轉辦線索，典型如紀檢監察等部門移送的線索。基于公平正義的考量及避免濫訴的發生，檢察機關對于行政公益訴訟的線索應認真加以分析和審查，保持謹慎，只有在案件事實清楚明了的前提下才能認定為屬于行政公益訴訟的受案范圍。

（二）立案審查

在具體的立案審查環節，檢察機關主要負責對是否存在行政機關實施違法行政行為，損害后果或危險狀態與行政行為的因果關系等問題進行判斷和把關。針對存在濫訴、惡訴等情形案件，檢察機關則應當不予立案；而對于符合相關立案條件的案件則應予以立案，且應當制作相應的《立案決定書》。而就上述立案審查業務的承擔主體而言，筆者以為檢察系統中的民事行政檢察部門不失為最佳選擇，根由在于民事行政檢察部門長期對法院的民事、行政訴訟等活動行使監督，已經積累了相當豐富的實踐經驗，同時其還配備一批業務素質精良的專業民事行政檢察人才，可以有效把好行政公益訴訟的立案關。

（三）調查取證

一旦啟動了行政公益訴訟，就必然涉及到舉證責任的分配問題，這是行政公益訴訟順利開展及檢察機關積極參與行政公益訴訟所難以回避的重要問題。對此，筆者認為檢察機關應當堅持以行政機關舉證為主，檢察機關取證為輔的原則。這樣既能夠與現有的行政訴訟舉證責任制度保持一致，也能夠與行政公益訴訟的公益性和整體性保持契合。所謂檢察機關取證為輔的舉證責任制度，具體落實的司法實踐中，就是指明確賦予檢察機關的調查取證權。在行使該項權力，檢察機關除了依公民、法人或其他組織的申請外，還可以自身主動依職權而作出。而在證據獲取的方式上可謂多元，檢察機關既可以通過詢問相關當事人，也可以通過現場勘驗，還可以通過直接調取材料等來實現自身的調查取證權。

（四）訴前建議

根據行政行為的違法性程度，針對違法性輕微、社會危害性不大的行政行為應首先啟動檢察建議程序，發出檢察建議書或者糾正違法通知書，要求行政機關及時糾正其違法行政行為。針對經由該訴前建議程序，而違法行政機關仍未在相應期限內修正其行為的，檢察機關得以直接向法院提起相應的訴訟。設置訴前建議程序有利于敦促行政機關自覺進行社會管理，減少不必要的訴訟，節約司法資源②。

（五）審查起訴

經由訴前建議程序而未能實現行政機關違法行為的糾正，檢察機關則應及時審查提起公益訴訟，防止前述違法行為造成社會損害的進一步擴大化。祥言之，只有當檢察機關經初步審核相關證據及掌握一定案件事實之后，其才能得以依法向法院提起行政公益訴訟；當然上述訴訟的提起還必須有明確的行政機關作為被告且僅當被訴行政機關的行政行為已然威脅或損害到社會公共利益的情況下方能行使。endprint

（六）出庭公訴

在具體的行政公益訴訟的庭審過程中，檢察機關理應時刻保持“克制”，并明確自身的角色，即只能以“公益訴訟人”這一身份出庭訴訟，斷不可借由身兼“法律監督者”這一特殊身份而破壞和干擾正常的法庭秩序和庭審過程。清晰的“公益訴訟人”角色定位決定了檢察機關如若對于法院的裁決不服的情況下，其并不能當庭提出，而應當在庭審之后再通過行使法律監督職能對不當的審判程序進行糾正。

（七）抗訴與執行

針對法院在行政公益訴訟中可能出現的錯誤判決情況，如若是還未生效的判決，則檢察機關可以憑借自身的法律監督者身份，參照刑事訴訟法的相關規定，在法定的上訴期和抗訴期內，通過行使二審抗訴權和再審抗訴權的形式，來保障法院裁判的公正性。而針對法院已作出生效判決，而行政機關沒有依法執行的情況，則檢察機關可以依照法定的程序向法院申請強制執行，確保行政機關及時積極承擔自身應負的責任，以彰顯法律權威和維護社會公共利益。

（八）訴訟費用及敗訴承擔

檢察機關通過訴諸行政公益訴訟的途徑的本質目的在于追訴行政機關侵害公共利益的行為，以維護公共利益和實現社會公平正義。而檢察機關作為國家法律監督機關，其本質屬性呈現中立性、超然性及公益性等特性；基此，筆者以為對于在具體的訴訟過程中可能出現的敗訴風險、訴訟費用承擔及引發一系列實體權利義務的法律后果等，不應由檢察機關來承擔。眾所周知，檢察機關作為國家機關之一，其除了國家財政撥款之外，并沒有其他的收入來源，故而有關行政公益訴訟費用可以參照檢察機關提起刑事公訴的有關規定，由國庫直接承擔，或設立公益訴訟基金制度，申請訴訟資助或敗訴補助，以確保檢察機關進行行政公益訴訟活動無任何后顧之憂。

通過對檢察機關參與行政公益訴訟的制度進行建構，并明確其行政公益訴訟權利，是為了充分保障國家利益和社會公益而作出的制度安排，是檢察機關履行法律監督職責的應有之義，也是社會發展的必然選擇，對我國民主法治進程的發展具有重大意義。當然，在具體的實踐操作過程中，如何在既保持檢察機關自身謙抑性同時又協調好自身監督職能與行政公訴權利之間的關系，則仍需進一步的深入探討。

注：

①具體指2015年7月2日最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》.

②參見田凱.《行政公訴制度的前置程序》，載《人民檢察》2011年5月.

參考文獻：

[1]王柯瑾.行政公益訴訟制度研究[M].濟南：山東大學出版社，2009：242.

[2]馮勇.論檢察機關的行政公益訴訟原告資格——從可行性和規則設計角度[J].唯實，2008，（2）.

[3]李璐，臧小昊.構建我國行政公益訴訟制度的必要性與可行性[J].法制與社會，2013，（7）.

[4]潘君.健全檢察機關在三大訴訟中的公訴職能[N].檢察日報，2010.09.24.

[5]馬平.行政公益訴訟制度構建中檢察機關的角色定位[J].學理論，2013（24）.

[6]馬明生.檢察機關提起行政公益訴訟制度研究[J].中國政法大學學報，2010，（11）：10.

[7]鄧思清.我國檢察機關行政公訴權的程序構建[N].國家檢察官學院學報，2011，8-4：19.

[8]梁千鈞.檢察機關提起環境公益訴訟的理論探析和程序設計[J].法治論壇，2010（6）.endprint