簡析行政訴訟舉證時限制度完善策略

初麗媛

摘 要：舉證時限制度是行政訴訟中的重要制度之一，其能夠確立和完善主要是源于行政行為“先取證后裁決”原則和訴訟效率價值的要求。本文針對三類不同性質的行政訴訟，總結歸納了行政機關與行政相對方的舉證責任與舉證時限，并比較了行政訴訟與民事訴訟中舉證時限制度的不同之處，分析兩種制度差異的法理基礎，最后提出了完善行政訴訟舉證時限制度的若干建議。

關鍵詞：行政訴訟；舉證；時限制度

一、行政訴訟中的舉證時限制度

（一）針對具體行政行為的訴訟

這類訴訟在行政訴訟中最為常見。在該類訴訟中，行政機關就具體行政行為所認定的事實應負舉證責任，比如《行政訴訟法》第32條規定“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件”。另外，根據《行政訴訟法解釋》第27條第1項，如果被告主張原告起訴已超過訴訟時效，則應就此負舉證責任。但是，并不是只有行政機關負舉證責任，原告（行政相對人）就一定事項也應承擔舉證責任。比如原告須證明被訴具體行政行為的存在，在復議前置訴訟中，應證明其已經復議的事實。既然雙方當事人均承擔舉證責任，就應適用舉證期限制度：

1.行政機關的舉證時限

關于行政機關在一審時的舉證時限，《行政訴訟法解釋》第26條第2款規定：“被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據”。但是，《行政訴訟法解釋》第28條規定了兩種例外：（一）被告在作出具體行政行政行為時已經收集證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；（二）原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的“。在這兩種情況下，被告經人民法院準許可以補充相關的證據。關于補充證據所應遵守的時限，《行政訴訟證據規定》第1條第2款規定：被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由，不能在前款規定的期限內提供證據的，應當在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提出延期提供證據的書面申請。人民法院準許延期提供的，被告應當在正當事由消除后十日內提供證據。第2條規定：原告或者第三人提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以在第一審程序中補充相應的證據。

關于行政機關在二審時的舉證時限，《行政訴訟法解釋》第31條第3款規定：“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據。”也就是說，行政機關不得在二審時提供一審時未提供的證據。

2.行政相對人的舉證時限

關于行政相對人的舉證時限問題，《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》均無明確規定，上海市高級人民法院發布的《上海法院行政審判證據操作規程（試行）》（以下簡稱《操作規程》）則作了有益的探索，其第6條第2款規定：“原告在遞交起訴狀時應當提出證明被訴行政行為真實存在并且符合法定起訴條件的證據”。其第7條則規定：“在案件一審第一次開庭審理中，原告或者第三人可以在法院最后征求對事實的補充意見及其之前，向法院提出補充證據的申請，并且應當在法庭規定的期限內將補充的證據提交法院”。按照該規定，原告就符合起訴條件的舉證一般應在起訴時提出，但是仍可以在一定時間內申請補充證據，由法院指定舉證時限?！缎姓V訟證據規定》則在其第4條第1款規定：公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。對于行政相對人二審時提供證據所應遵守的時限，第7條第2款規定：原告或者第三人在第一審程序中無正當事由未提供而在第二審程序中提供的證據，人民法院不予接納。

（二）要求履行法定職責行政訴訟

關于要求履行法定職責的行政訴訟，原告除需證明其符合起訴條件外，根據《行政訴訟法解釋》第27條第2項，就其已經提出申請的事實也應負舉證責任。根據《行政訴訟證據規定》第4條第1款，對該事實應于起訴時提出。

關于行政機關應負的舉證責任及舉證時限，《行政訴訟法》及《行政訴訟法解釋》均無規定，《操作規程》第5條規定，不履行法定職責的行政訴訟案件，行政機關應當在收到起訴狀副本之日起10日內向法院提出已經履行職責、不符合法定條件無需履行職責或者不具有該項法定職責的證據。若遇不可抗力，則在向法院提出申請后舉證時限可延長。

（三）行政賠償訴訟

關于行政賠償訴訟，《行政訴訟法解釋》第27條第3項規定，原告應證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實。但是，對于該類訴訟雙方當事人的舉證時限均無規定。基于《國家賠償法》對理賠機關（行政機關）賠償部分的證據未作限制性規定，筆者認為理賠機關或賠償請求人在一、二審中都有舉證權，故舉證時限較為寬松。

二、行政訴訟舉證時限制度的完善策略

在《行政訴訟證據規定》頒布前，原有的舉證時限制度對行政機關規定較多，對行政相對人的規定則少之又少，這似乎有些矯枉過正。雖然行政機關應該對行政行為負有比較重的舉證責任，但是，行政機關也僅是在行政行為的作出上具有優勢地位，在其他方面證據的獲得上，行政機關并無優勢可言，雙方當事人地位平等，應規定一個雙方共同遵守的舉證時限。應該說，《行政訴訟證據規定》公布后，這一問題得到了較好地解決，如就針對具體行政行為的訴訟，規定了行政相對人一審時的舉證時限以及二審能否提供一審沒有提供的新證據、能提供何種新證據等。另外，關于要求履行法定職責類行政訴訟，行政相對人就哪些事項應負舉證責任，應遵守何種時限也有所規范。但筆者認為，在以下兩個方面還有待完善：①關于要求履行法定職責類行政訴訟，行政機關應就哪些事項負舉證責任，應遵守何種期限；②關于行政賠償訴訟，雖然該類訴訟系因行政行為引起，但該類訴訟更接近于民法上的侵權之訴，故應規定此類訴訟的舉證時限可以參照《關于民事訴訟證據的若干規定》的相關規定。

參考文獻：

[1]王學棟.論我國行政訴訟舉證時限制度的完善[J].《行政法學研究》，2002年1期.endprint