經濟新常態視角下中國政府反貧困政策演變與轉型

時帥+劉俊英

摘 要：隨著中國經濟進入新常態，政府反貧困政策發生了諸多變化。基于經濟新常態視角，對比經濟新常態前后中國政府反貧困政策實施過程，梳理中國政府反貧困政策演變歷史，分析經濟新常態下政府反貧困政策的主要變化與轉型特征，提出經濟新常態下中國政府貧困治理政策：堅持政府主導，更注重社會參與；完善貧困治理法制建設，加強反貧困立法；保障貧困人群物質需求，更關注精神文明建設。

關鍵詞：經濟新常態；反貧困；政策演變；政策轉型

中圖分類號：F811 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）12 — 0076 — 03

一、中國政府反貧困政策演變

綜觀中國政府的反貧困政策歷程，大體可以分為三個階段。計劃經濟干預下的小規模救濟式扶貧，經濟高速增長下的制度脫貧和經濟新常態下的貧困治理與精準扶貧。這三個階段的政策是黨和政府根據不同時期的歷史特征做出的具體應對。

（一）第一階段：計劃經濟干預下的小規模救濟式扶貧（1949-1977年）

在這一階段，國內的貧困主要表現為農民的貧困。中國是典型的二元經濟結構國家，相對發達的城鎮和比較落后的農村同時并存。〔1〕朱小玲和陳俊認為這一階段政府的主要扶貧政策表現在土地政策上，這些政策使農民獲得生產資料的所有權，為農民的脫貧奠定了堅實基礎。〔2〕因為在這一階段國內物質普遍不富裕，政府沒有更多的資源來進行大范圍的扶貧工作，所以這一階段政府主要采取小規模的救濟式扶貧。

（二）第二階段：經濟高速增長下的制度脫貧（1978-2011年）

改革開放以來，隨著國內經濟發展水平不斷提高，貧困難題得到了一些緩解。截止2012年，除個別年份外（1981年為5.2%，1989年為4.1%，1990年為3.8%）國內GDP增長率保持在7%以上。在經濟高速增長的帶動下，一大批貧困人口脫貧乃至富裕。這一階段的扶貧政策可進一步細分為四個小階段。

1.1978-1985：體制改革政策促脫貧

1978年黨的十一屆三中全會把國家中心從政治建設拉回到經濟建設上來，為今后的經濟快速騰飛掃除了制度性障礙。在農民關注的土地政策上，國家選擇以家庭聯產承包責任制來替代以前的人民公社集體經營制度，提高了農民的生產積極性，增加了農民收入。

2.1986-1993：特困區域優惠政策促脫貧

從1986年起，中國的扶貧工作發生了兩點變化，一是成立了國務院貧困地區經濟開發小組（1993年更名為國務院扶貧開發小組），二是針對貧困地區和貧困人口制定了區域特惠政策。〔3〕在1986年以前，政府多采取全面的、低層次的貧困治理方式。 1986年到1993年這一階段，國務院在貧困地區經濟開發小組之下設立了專門的扶貧機構，并在全國范圍內對特困區域進行優惠的政策幫扶。

（3）1994-2000：扶貧攻堅計劃促脫貧

政府在這一階段扶貧政策的目標是解決貧困人口溫飽問題。1994年中共中央制訂并實施的《國家八七扶貧攻堅計劃》是中國歷史上第一個完善的扶貧綱領性文件。截止2000年，中國已基本解決了農村貧困人口的溫飽問題，特別是一些集中連片的重點貧困地區從整體上解決了溫飽。

（4）2001-2011：局部推進與全面結合政策促脫貧

進入新世紀后，面對國內貧困問題雖然得到一定程度緩解，但貧困問題更加復雜的局面。《中國農村扶貧開發綱要（2001年-2010年）》指出，從2001年到2010年，要集中力量，加快貧困地區脫貧致富的進程，進一步鞏固之前的貧困治理成果，為全面小康打下堅實基礎。這一階段政策的重心為：中西部地區重點扶貧，全國范圍內的特貧地區整村扶貧，實質上已經形成了局部和全面相結合的扶貧規劃。

（三）第三階段：經濟新常態下的貧困治理與精準扶貧（2012年至今）

“經濟新常態”一詞由習近平總書記于2013年12月10日在中央經濟工作會議上的講話上首次提出，此后他又在多次講話中闡釋了新常態的內涵：首先是經濟增長速度，即從高速增長轉變為中高速增長；其次是結構，即經濟結構不斷優化升級；最后是動力，即經濟增長驅動從要素驅動、投資驅動轉變為創新驅動。進入新常態后，中國政府的具體扶貧政策相繼作出了較大調整。首先是中國的扶貧標準從2010年的年人均純收入1274元大幅度增致2011年的2536元。其次，在中共中央、國務院聯合發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011年-2020年）》中，政府明確表示在這一階段要從異地搬遷扶貧、整村推進扶貧、以工代賑、產業扶貧、就業促進、扶貧試點和革命老區扶貧等六個方面進行專項扶貧。2013年12 月 18 日 ，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布 《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確指出“建立精準扶貧工作機制”，開啟了中國精準扶貧工作的法制化建設進程。

二、政府反貧困政策轉型特征

經濟新常態是發展中國家經濟狀態向著更高層次發展的必經之路，在這一階段社會各項政策都會發生深刻變化，中國政府反貧困政策也相應發生轉型。

（一）扶貧政策由政府全面參與轉變為政府主導多元參與

在以往的扶貧政策中，一味的強調政府在國家扶貧工作中的地位和重要性，忽視了貧困人員的主體地位和社會力量參與扶貧的重要性。作為整個經濟社會發展過程中的重要參與主體，人口與家庭的結構、功能等因素往往影響著其他社會政策在反貧困方面效果的實現程度。〔4〕直到2011年發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011年-2020年）》中才在社會動員和發揮貧困人員主動性方面給出具體政策和詳細介紹，并在之后的各種政策中又對此進行補充。

（二）扶貧政策由大水漫灌方式轉向精準扶貧

傳統的反貧困治理模式在實際運行中出現貧困人口數據失真、扶貧活動信息不對稱、扶貧信息黑箱、貧困者被動救助等問題。〔5〕在經濟新常態下，政府扶貧政策最顯著的變化是提出了精準扶貧。首先精準扶貧強調精準性，政策幫扶到戶到人；其次精準扶貧強調差異性，因地制宜、因人制宜；再次精準扶貧強調系統性，強調將扶貧工作作為一個整體的系統；最后精準扶貧強調發展性和托底性，精準扶貧是一個發展的政策，而這個政策的終結標準就是托底目標不斷的更新和達成。總體上扶貧機制從由主要依賴經濟增長的“涓滴效應”到更加注重“靶向性”，對目標人群直接加以扶貧干預的動態調整。〔6〕endprint

（三）扶貧政策更強調國家各部門、各地區之間的協作

在經濟新常態之前，中國的扶貧政策多由國家層面制訂，然后下發到目標地區，政策的實施多依靠上下級政府之間的聯絡和溝通。在進入新常態以后，政府同級的各部委經常聯合下發扶貧文件政策，例如國務院在2015年2月5日下發的《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》就是各部委聯合執行的政策。經濟新常態前，國家的扶貧政策也多在某一地區或在某一范圍內實行，而2011年下發的《中國農村發展綱要（2011年-2020年）》明確在社會扶貧的部分提出要推進東西部扶貧協作。

（四）扶貧政策由全面淺層次轉變為全面和局部深層次相結合

進入新世紀后的頭十年，國家積極推進局部地區的反貧困工作，但是這一時期反貧困的重點還是鞏固和提高“八七攻堅計劃”的成果，仍強調普惠性。進入經濟新常態以后，國家整體的扶貧形勢明顯好轉，扶貧政策呈現出更加細致、深入的特征。

三、中國政府貧困治理政策新取向

中國的經濟轉變為新常態階段，社會的諸多方面也隨之轉變，而服務于社會的政策也不能一成不變，結合經濟新常態背景下政府反貧困政策變化及轉型特點分析，我們認為下一步中國政府的反貧困政策應著重做好如下方面的政策調整。

（一）堅持政府主導，但更注重社會參與

政府主導國家扶貧已經成為中國當前扶貧工作的共識，但是隨著時間的推移，單方面的政府主導已經暴露出越來越多的問題。中國目前缺乏社會力量參與扶貧治理的體制機制，由此造成社會力量雖多，但難以對扶貧形成更大助力的困境。鑒于此，中國可以效仿國際上較普遍的做法，如推動社區化建設，政府在貧困地區購買鞏固服務和引進NGO組織等。

（二）繼續完善貧困治理法制建設，加強反貧困的立法研究

積極推進法制化進程是中國當前和以后社會發展的要求，在反貧困領域也應該如此。貧困治理需要更完備的法律體系來保障，在這方面國外的一些做法或許很值得我國政府借鑒。例如，美國早在1935年就頒布了《社會保障法》用以確保低收入人群權益。日本相繼頒布了《北海道開發法》、《山村振興法》等。〔7〕中國可以借鑒發達國家在反貧困立法工作方面相關的經驗，將反貧困工作納入系統的法制化軌道上來，如此才能保障反貧困工作取得真正實效，實現反貧困工作的健康可持續性。〔8〕

（三）保障貧困人群物質需求，更加關注其精神文化建設

精神貧困是貧困人群在精神文化方面呈現的顯著特征，它嚴重限制了貧困群體脫離貧困進程的思維。朱方明等認為，我國山區的貧困問題不僅僅是一個收入水平低的問題，還是山區農民和社區居民的物質生活和精神文化生活狀況的整體反映，是山區居民的生產方式和生活方式相對封閉落后的綜合反映。〔9〕當前政府在應對精神貧困問題上，除了以往的精神教育，還沒有具體的政策來針對精神貧困問題。 “扶貧先扶志”，可以通過互助合作小組，一起分享脫貧經驗，互相激勵，通過精神文化建設，讓這部分人徹底擺脫精神枷鎖，為其脫離物質貧困打下基礎。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕汪三貴.在發展中戰勝貧困——對中國30年大規模減貧經驗的總結與評價〔J〕.管理世界，2008，（11）：78-88.

〔2〕朱小玲，陳俊.建國以來中國農村扶貧開發的歷史回顧和現實啟示〔J〕.生產力研究，2012，（05）：30-32.

〔3〕韓嘉玲，孫若梅，普紅燕，邱愛軍.社會發展視角下的中國農村扶貧政策改革30年〔J〕.貴州社會科學，2009，（02）：67-76.

〔4〕寧亞芳.西部民族地區人口政策緩貧效果檢驗〔J〕.中國人口科學，2014，（06）：84-95.

〔5〕季飛，楊康.大數據驅動下的反貧困治理模式創新研究〔J〕.中國行政管理，2017，（05）：53-59.

〔6〕左停，楊雨鑫，鐘玲.精準扶貧：技術靶向、理論解析和現實挑戰〔J〕.貴州社會科學，2015，（08）：156-162.

〔7〕楊宜勇，吳香雪.政策法律化視角下農村扶貧開發問題研究〔J〕.中共中央黨校學報，2016，（06）：87-95.

〔8〕李棉管.社會結構視野下的中國農村扶貧〔J〕.社會主義研究，2007，（06）：141-143.

〔9〕朱方明，屈恩義，王弘.我國山區貧困與反貧困狀況的調查與思考——以四川通南巴地區為例〔J〕.經濟學家，2013，（12）：84-92.

〔責任編輯：張 港〕endprint