山東省鄒城市推行農業水價綜合改革實踐與經驗

曹斌挺 王金平 王鷹翔

推進農業水價綜合改革是水利改革發展的重要內容，也是完善資源性產品價格形成機制的重要組成部分。積極開展農業水價綜合改革，對于促進農業節水、提高農業用水效率、加強工程管護、優化水資源配置、實現水資源可持續利用等方面具有重要的現實意義。筆者結合工作調研，對山東省鄒城市農業水價綜合改革經驗進行總結，以期為淮河流域農業水價綜合改革工作提供參考。

一、基本情況

鄒城市位于山東省南部，屬淮河流域南四湖水系，轄區面積1616km2，其中耕地面積94.07萬畝，灌溉面積65萬畝，有效灌溉面積57萬畝；轄區內主要以小麥、玉米種植為主，部分經果林，少量花生、土豆等；至2016年底共建成各類水利工程2萬余處，其中大型水庫1座，小（1）型水庫20座，小（2）型水庫97座，塘壩942座，總庫容2億m3；大小河流111條，田間主要排水溝渠260km；累計建成規模機電井9417眼，固定排灌站50處；全市用水總量為29460.6萬m3，農田灌溉用水量為15897.6萬m3，占用水總量的54%。

二、主要經驗做法

1.明確農業初始水權，建立水權交易制度

鄒城市根據《山東省主要農作物灌溉定額》（DB37/T1640.1-2015），結合當地自然條件、水資源狀況和現狀用水水平，制定公布了全市農業灌溉用水定額指標，明確了小麥、玉米、花生、地瓜、土豆、蔬菜、果樹等不同作物每畝灌溉用水定額和灌溉次數，并將2017年度農業灌溉用水指標分解下達至各鎮（街道），以管護組織為單元明晰農業灌溉初始水權并發放《農業水權使用證》，管護組織再將用水計劃分配到每戶，并發放《農業灌溉用水管理手冊》，用于記錄每次灌溉用水量、結余量等。

鄒城市依托齊魯農村產權交易中心建立了水權交易制度和平臺，將水權流轉交易與農村土地流轉交易、林權流轉交易等一同納入《鄒城市農村產權交易管理辦法》進行統一管理，明確了水權流轉交易的信息發布、流程和所需材料，鼓勵項目區管護組織在不影響農業生產用水的前提下，允許農業灌溉用水權轉讓，并獲得收益；同時推行節余水量跨區跨行業轉讓，以提高用水效率。

2.合理制定水價，推行超定額累進加價制度

農業灌溉供水成本主要包括固定資產折舊費、工程維護費、人員經費、動力費、原水費等。鄒城市推行在政府指導價格基礎上，由管護組織與農戶協商定價。具體操作模式為由村兩委按照政府物價部門確定的指導價，召集黨員和群眾代表商定不低于工程運行維護成本的水價（包括供水成本、工程維護費、運行管理費三部分），經公示無疑義后執行。同時，鄒城市鼓勵灌區管護組織加強節水及工程管理，以加大水價的激勵和約束作用，賦予其超定額累進加價收費權力，對用水戶可以超定額加價110%～130%收費，多收的水費用于節水獎勵或用于工程維護。

鄒城市在全市5個鎮選擇7個不同類型灌區典型農田水利灌溉工程點，委托有資質的會計事務所按照國家發展改革委、水利部《水利工程供水定價成本監審辦法（試行）》和《山東省水利工程供水價格管理實施辦法》《山東省政府制定價格成本監審固定資產折舊技術規范》等有關要求，依據2014～2016年各灌區供水生產成本（包括直接工資、直接材料、其他直接支出、固定資產折舊、修理費、水資源費、水質檢測費、其他制造費用等）和期間費用（包括營業費用、管理費用、財務費用等），統籌核算各灌區分年度供水完全成本水價和供水維修成本水價，報市物價局作為核算全市農田水利灌溉用水指導價參考依據。

3.明晰工程產權，落實維修管護經費

鄒城市先后實施完成了基層水利服務體系建設、農田水利設施產權制度改革，明晰了農田水利設施產權，頒發產權證，按照產權和使用權合理分配的原則，將使用權移交給鎮、村農民用水協會或經營主體；研究制訂了《鄒城市小農水設施維修管護實施細則（試行）》《鄒城市財政資金購買小型農田水利設施維護公共服務的辦法》《鄒城市小型農田水利設施管護考核辦法（試行）》等文件，建立了“工程產權所有者籌集為主，政府績效考核進行獎補為輔”的落實工程維修管護經費的長效機制及獎懲辦法，財政每年列支200萬元，用于農田水利設施的維護，每年列支10萬元，用于管護主體的考核、獎勵。出臺《鄒城市關于鼓勵和支持農民用水合作組織創新發展的實施意見》，鼓勵工商或民政注冊的合作社、協會參與農田水利工程管理，對新注冊成立的農民用水合作組織，運行滿一年考核合格的，給予2000元啟動資金補助，并納入考核對象，根據考核等級分別給予5元/畝、2元/畝的獎勵；對考核優秀的，列為重點扶持對象，優先安排水利工程建設及維修項目；對連續2年考核不合格的，不再納入考核對象，不享受財政資金扶持政策，直至依合同取消管護資格或依法吊銷證書。

4.完善供水計量設施，建設信息化平臺

鄒城市根據項目區灌溉特點，推行不同計量方式，機井灌區推行射頻卡控制方式，水庫自流灌區及泵站灌區推行總水表+分水表+移動水表的方式，有條件的地方在建設時推行水表式給水栓，目前，已安裝遠傳超聲波流量計61套，移動水表100套，更新改造射頻器35臺。同時，將完善供水計量設施作為項目建設、督導檢查和考核驗收的依據。

鄒城市開發建設了農業水價綜合改革信息管理信息平臺，實現水權管理、水價管理、設備監控、水量統計等“一張圖”管理。該系統包括地圖顯示、水量統計、水權管理、水價管理、綜合報表、設備監控、運行維護、基礎信息和系統維護等九個模塊，分為縣、鎮和管護組織三級管理平臺。縣級平臺可以調看、查詢、統計系統內的所有數據，包括各級用水戶和用水量，如有超水權分配用水時，將及時報警；鎮級平臺對本鎮內的數據進行管理及使用；管護組織平臺對管理范圍內的用水戶用水情況進行收集、統計，也可對各支管用水量的收集統計，并可對支管進行啟閉管理。

5.建立精準補貼與節水獎勵機制

精準補貼方面，鄒城市對2016年前建設的水價偏低、水費不能滿足運行維修的灌溉工程，通過補貼，利用3年時間讓水價達到運行維護成本水價；2016年后政府投資新建的灌溉工程，實現用水戶終端水價不低于運行維護成本水價，不予以補貼；社會資本投資工程，對執行水價低于全成本水價部分予以補貼，每立方米水補貼約0.3元左右。節水獎勵方面，鼓勵灌區管護組織推廣節水措施，根據灌溉定額核算節水基數，對節水量低于節水基數20%（含20%）的，按每立方米0.02元進行獎勵，節水量高于節水基數20%的，按每立方米0.04元進行獎勵。針對完成水價綜合改革任務、具備按方計費條件的中小型灌區，鄒城市出臺《鄒城市農業水價綜合改革精準補貼及節水獎勵辦法》，推進與保障農民利益、反映節水成效、促進農業增產、發揮價格杠桿調控相匹配的精準補貼與節水獎勵機制形成。

6.引入社會資本，實現政府、農民、社會資本三方共贏

鄒城市于2017年實施了湖水東調灌區高效節水灌溉PPP項目。項目位于石墻、嶧山、唐村、北宿四鎮，灌溉形式為總提水站+干支渠+二級提水泵站+PVC管道+射頻控制器+出水栓，計劃發展高效節水灌溉面積10萬畝。項目估算總投資約19123.29萬元，主要用于敷設灌溉管道工程、管道附屬建筑物、泵房土建工程、水泵改造工程、田間管道地埋工程、自動化控制系統建設等，回報機制為使用者付費+政府水價精準補貼，由項目公司負責湖水東調灌區高效節水灌溉項目的管理運營并向公眾提供配套公共服務獲得經營收益，政府補貼全成本水價與用戶終端水價的差價。項目建成后，年節水約1000萬m3，可通過水權交易轉化為工業用水，年水權收益600萬元，實際政府每年財政補貼不足400萬元，帶動了近2億元投資項目，既節約了水資源，保護了地下水，解決了10萬畝的農田灌溉問題，又促進了工業的發展，實現了政府、農民、社會資本三方共贏。

三、存在的問題

1.政府主體責任還沒有完全落實到位

在推進改革工作中，由于政府主體責任發揮不夠，導致部門間協調機制和分工合作機制還沒有完全建立起來，尚未形成推進改革的有效合力。

2.基層對推進改革的認識還沒有完全到位

部分基層干部對推進農業水價綜合改革的認識還不一致，有的擔心主動推進改革將增加農民負擔而存在畏難情緒，有的片面強調當地配套設施不完善、改革時機和條件不成熟。部分群眾對水的商品意識淡薄，沒有把灌溉用水與種子、化肥、農藥等作為農業生產資料同等看待，對農業用水收費不理解、有疑慮，擔心改革后，用水量減少或是用水成本提高。

3.其他部門實施的涉農項目區改革難度較大

鄒城市原計劃農業水價綜合改革按鎮整體推進，但在實際調查走訪中發現，部分其他部門先期投資實施的涉農項目區水源規劃不合理且建設標準不一，建后管理松散，水利部門安排新的農田水利項目完善項目區灌溉配套設施存在困難，導致推進農業水價綜合改革實施難度較大。

四、建議

1.落實政府主體責任，搞好改革頂層設計

農業水價綜合改革是一項復雜的系統工程，涉及供水、用水、管水等環節，資源、價格、產權等領域，工程、技術、政策等措施，政府、社會、農民等方面，牽扯面廣，政策性強。應進一步落實政府主體責任，發揮政府組織領導作用，圍繞農業水價綜合改革目標和任務，摸清區域內農田灌溉工程現狀和存在問題，結合各地實際，理清改革工作思路，因地制宜搞好改革頂層設計，強基礎補短板，細化實化改革任務，形成發改（價格）、財政、水利、農業、國土等部門聯動機制，為扎實有序推進改革提供有力保障。

2.加大政策宣貫力度，營造良好改革氛圍

通過電視、廣播、網絡、手機短信等載體，以及制作宣傳標語、發放宣傳手冊、組織村兩委干部和農民代表召開改革政策宣貫會等形式，加大對基層干部群眾改革政策宣傳力度，讓基層干部群眾知曉改革政策，增強節水意識，積極支持并主動參與到改革中來，形成扎實推進農業水價綜合改革的良好氛圍。

3.發揮規劃引領作用，統籌整合推進改革

應按照國務院《農田水利條例》有關要求，發揮農田水利建設規劃委員會和高效節水灌溉建設項目領導小組等協調議事機構作用，發揮縣級農田水利規劃對政府各部門實施的涉農項目引領作用，完善各部門實施的項目區農田水利設施短板，為扎實推進區域內農業水價綜合改革創造條件■