淺談“低價中標”存在的問題和解決措施

何嘉祺 何建新

近期投標人以0元、0.01元中標的項目案例頻出，社會對于低于成本價中標的討論十分熱烈。招標人、投標人、監管部門和專家學者眾說紛紜，莫衷一是。有人認為低價中標沖擊了法律底線，擾亂了市場秩序，破壞了社會公平，應當明令禁止；有的人認為《招標投標法》關于投標報價不得低于成本價的規定是在計劃經濟向市場經濟轉軌時為保障招標秩序制訂的，在市場高度發展的今天，應當允許和鼓勵企業競爭。2017年兩會期間，有人大代表提出“低價中標”導致投標人惡性價格競爭，嚴重擾亂市場，阻礙正當競爭，降低工程質量，最終導致劣幣驅逐良幣的局面，建議取消“低價中標”。筆者認為應把“低價中標”放在一個具體的環境下思考，才能避免討論時的不理性。

一、“低價中標”的操作模式

“低價中標”是“經評審的最低投標價法”的通俗說法。也有的專家學者認為是“最低評標價法”的通俗說法。由于《招標投標法》及其實施條例采用“經評審的最低投標價法”的說法，來源于世行、亞行的“最低評標價法”在業界已不再被提及。《標準施工招標文件》《水利水電工程標準施工招標文件》進一步強化了“經評審的最低投標價法”的適用地位，與“綜合評估法”一起被推薦為評標辦法，并從施工類招標進一步擴展到貨物、服務類招標，不但在招標投標中廣泛采用，而且在政府采購領域也得到廣泛應用。

“經評審的最低投標價法”以價格為主要因素確定中標候選人，適用于具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術性能沒有特殊要求的招標項目。該法適用的前提條件是投標人滿足招標文件的實質性要求。在此基礎上，評標委員會再根據招標文件的規定的價格要素評定出各投標人的“評標價”。在剔除低于成本的報價和明顯不合理的報價之后，以提出“最低評標價”的投標人作為中標人。以施工標為例，“經評審的最低投標價法”中，初步評審階段除進行形式評審、資格評審、響應性評審外，還要對施工組織設計、項目管理機構進行符合性評審（在綜合評估法中，這兩項是量化賦分）。在詳細評審階段，主要進行以下工作：一是計算性算術錯誤修正；二是對競爭項（如工期、付款方式和周期、單價遺漏）進行貨幣化量化處理；三是進行是否低于成本價的檢驗。

二、“低價中標”存在的問題分析

“低價中標”引起的質量低劣、惡意欠薪、市場競爭混亂等問題，歸結原因有以下幾點：

一是經濟處于轉軌期，信用體系不健全。改革開放以來，我國經濟高速發展，但存在信用機制與經濟社會環境脫節問題。招標投標制度必須在充分競爭、高度信用的環境下才能發揮作用，“公開、公平、公正、誠實信用”是招標投標的根本原則。但由于招投標制度制訂時我國尚處于計劃經濟向市場經濟轉軌時期，大規模投資蜂踴而上，急需一個制度來約束這些投資。因此國家于1999年8月30日頒布實施了《招標投標法》。但我國信用體系建設卻嚴重滯后，存在信用建設各自為政、重復建設、信息不通、震懾不力等問題，還沒有建立完善的合同履行和信用評價體系，信用信息不能及時充分共享，“一處受罰、處處受制”的機制還沒有完全形成，導致中標人的違法失信行為缺乏及時有效的制約和懲處。

二是受到腐敗的侵蝕，執行合同不嚴肅。按照經濟發展的競爭規律，商品經濟中各個不同的利益主體，為了獲得最佳的經濟效益，互相爭取有利的投資場所和銷售條件。通過競爭，促使各種商品（包括服務）生產實現優勝劣汰，不僅能夠促進資源的最佳配置，而且能推動企業創新發展和社會技術進步，從而實現市場主體的新陳代謝。因此，“低價中標”只要不形成壟斷，不違反不正當競爭，在市場條件下投標人采取低價策略并不違法，在某種程度上也是《招標投標法》的導向。現實存在的問題不在招標投標環節，而在合同履行環節，并多與權力尋租有密切聯系。一些監管部門和建設單位工作人員利用監管和執行合同的便利條件存在尋租的機會，在合同制訂中留有漏洞，在執行合同中利用變更、索賠、調價處理等方式，與中標人進行利益勾兌，造成低價中標、高價索賠的不良示范效應。

三是項目管理設計不科學，投資制度存在缺陷。以水利工程為例。一方面在項目審批階段由于要層層審核且只核減不核增，導致項目批復資金逐級衰減，背離項目本身需要。另一方面，地方政府配套資金不兌現，項目資金進一步緊張。項目法人只能通過強行下設最高投標限價的方式消化上述資金的缺位，造成中標價偏低。而對于承包人來說，不但承擔了發包人資金不到位的壓力，也承擔了農民工工資支付的壓力，導致承包人只能犧牲工程質量。

四是監管方式粗放，責任推諉意識盛行。近年來國家加大項目監管力度，有效規范了工程領域的管理，但由于涉及多個監管部門，執法口徑不一，讓項目法人無所適從。出于規避管理風險的需要，項目法人往往將一切管理固定化、簡單化，不再從項目本身需要出發，而是偏重于規避責任考慮。比如，由于“綜合評估法”需要對投標人各項指標作出綜合評價，主觀性比較強，存在比較大的自由裁量空間。一些政府部門和國有企業在面對質疑、投訴、檢查、稽查、審計的時候，往往很難解釋清楚為什么中標人比其他投標人要好、好在哪里等等。為了規避風險，不管是何種類型的采購項目都“一刀切”采用“經評審的最低投標價法”，并且在評標當中簡單把價格作為決定性標準，忽略了法律規定的“滿足招標文件的實質性要求”的條件。對于投標價格是不是低于合理成本，既沒有去測算，也不要求投標人進行澄清說明。

三、解決低價中標的措施

合理的“低價中標”不是過錯，不合理的“低價中標”需要引導和管理。具體來說應從“堵”和“疏”兩方面解決。

一要“疏”。“經評審的最低投標價法”本身沒有錯，錯在適用不當。解決上述問題，一是要加大從業者包括監管部門人員培訓力度，吃透吃準評標方法的要義、要點和操作程序；二是要細化“經評審的最低投標價法”的操作指南，研究制訂可操作的低于成本的判定標準；三是要嚴格限定“經評審的最低投標價法”的適用范圍，避免濫用、不當使用；四要科學設定投標最高限價。改革項目投資制度，加大督導力度，解決投資衰減和地方配套不到位等問題。

二要“堵”。首先要盡快建立跨部門、跨地域的統一的信用評價體系，貫徹信用是“干出來的，不是評出來”的管理思維，切實加大懲戒力度，建立市場主體入場退出機制，將生產提供劣質產品者納入失信名單，實行聯合懲戒，加大企業違法成本。其次要加強合同履行監管，制訂具體、高效、可行的合同履約監管機制，規范合同制訂，堵塞合同調價、變更、索賠漏洞。最后是嚴格質量監管，強化落實產品質量終身負責制，明確中標人應當對產品質量負總責。

總之，對于“低價中標”，既要看其危害的表象，分析其原因，制定解決措施，也要尊重其內在展現的經濟規律，通過加大信用體系建設，改善其適用的周邊的市場經濟環境，來發揮其應有的作用■