我國建設工程質量保證金制度改革與趨勢分析

趙 倩

一、工程質量保證金相關概念

2017年6月20日,住建部與財政部聯合印發修訂后的《建設工程質量保證金管理辦法》規定：建設工程質量保證金（以下簡稱保證金）是指發包人與承包人在建設工程承包合同中約定，從應付的工程款中預留，用以保證承包人在缺陷責任期內對建設工程出現的缺陷進行維修的資金。

缺陷是指建設工程質量不符合工程建設強制性標準、設計文件，以及承包合同的約定。缺陷責任期一般為1年，最長不超過2年，由發、承包雙方在合同中約定。

二、保證金制度的作用和問題

1.保證金制度的作用

保證金制度的實施為促進我國建筑業健康發展發揮了重要作用，主要體現在以下方面：

（1）有效促進工程施工質量整體提高。保證金制度在一定程度上調動了建筑企業履行主體責任的主動性，有助于提高施工工藝水平，減少質量缺陷，推動建筑企業的施工質量水平穩步提升。

（2）積極維護建設單位和用戶的合法權益。保證金制度建立的主要目的在于維護建設單位的合法權益，使建設單位在缺陷責任期內落實保修責任方面掌握了一定的主動權。

（3）為我國信用體系的培育創造了良好的市場環境。保證金制度出臺的大環境是市場信用體系缺失，作為一種最原始的信用擔保，保證金制度在凈化市場環境、培育建筑業主體信用等方面發揮了正面引導作用。

2.保證金制度存在的問題

（1）形式單一。保證金大多采用現金保證形式，銀行保函方式未能有效推行。據住建部和中國建筑業協會聯合發布的《2016年建筑業發展統計分析報告》（以下簡稱《報告》）顯示，2016年全國建筑業總產值為193567億元，如按照5%的比例預留保證金，數額達9678億元，相當于同期全國建筑業利潤總額的143%，也就是說建筑業企業的全部利潤另加43%的流動資金被長期占用。

《報告》顯示，2016年全國建筑業平均利潤率為3.48%，建筑企業本身利潤率就低，大量資金被占用，必然造成資金周轉困難，企業負擔越來越重，利潤空間越來越小，直接影響企業積累資本、增強市場競爭力和實現可持續發展目標。

（2）履約保證金與保證金并存。在工程價款支付環節存在提交履約保證金和預留保證金的雙重保證現象，進一步加大了建筑業企業資金壓力，從而發生部分企業施工投入少、拖欠材料款和農民工工資等市場亂象。

（3）保證金利用率低。據中國建筑業協會課題組《建筑業企業各類保證金制度調查分析》（以下簡稱《分析》）顯示，保證金實際使用比例僅占留置保證金的6%左右，導致大量資金被閑置或被無償使用。

（4）保證金計取比例偏高。《分析》顯示，用于發生需要承包人承擔的維修支出占預留總額不足0.3%，大大低于現行5%的比例，導致大量資金閑置或被發包人無息占用。

（5）保證金歸還不及時。據有關部門統計，從近三年清理拖欠工程款和農民工工資的情況發現，長期占用或未按時歸還保證金，成為拖欠工程款乃至農民工工資的重要原因。

（6）保證金制度缺乏有效監管。現行法律法規對保證金制度的規定不夠全面、清晰，而原有的部門規章、管理辦法等約束力有限。地方主管部門對保證金制度的規范也缺乏有效的監督管理，對發包人擅自提高保證金比例或數額、拖延歸還保證金、退還時不支付利息等違規行為缺乏實際有效的監管。

三、保證金制度改革進程

1.國務院出臺保證金制度改革綱領性文件

為進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，減輕企業負擔，激發市場活力，加快建筑業轉型升級，國務院決定清理規范工程建設領域保證金。

2016年6月15日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定首先從工程建設領域入手，清理和規范各方面過多過繁的保證金，以利于降成本、增活力，發展信用經濟，建設統一市場，促進公平競爭。

2016年6月23日，國務院辦公廳印發《關于清理規范工程建設領域保證金的通知》（國辦發〔2016〕49號，以下簡稱《通知》）。

2.兩部門出臺新的管理辦法

2016年12月27日,住建部與財政部聯合印發《建設工程質量保證金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），旨在落實《通知》的規定，進一步明確清理規范保證金事項，主要包括：

（1）首次明確缺陷責任期最長期限。缺陷責任期一般為1年，最長不得超過兩年，杜絕了部分發包人借市場優勢地位隨意延長缺陷責任期現象的發生，公平地維護承發包雙方合法權益。

（2）進一步規范保證金預留、返還等內容。發包人應當在招標文件中明確保證金預留、返還等內容，并與承包人在合同條款中對涉及保證金的預留與返還方式、預留比例與期限、計息方式、缺陷責任期限及計算方式、爭議處理程序、缺陷索賠方式以及逾期返還保證金的違約責任等進行具體約定，可有效減少保證金返還爭議，緩解了承包人被拖欠工程尾款的現象。發包人逾期未返還的，依法承擔違約責任。

（3）兩種情況不得預留保證金。在工程項目竣工前，已繳納履約保證金的，發包人不得同時預留保證金；采用工程質量保證擔保、工程質量保險等其他保證方式的，發包人不得再預留保證金。

（4）嚴格保證金上限管理。保證金總預留比例不得高于工程價款結算總額的5%。合同約定由承包人以銀行保函替代預留保證金的，保函金額不得高于工程價款結算總額的5%。

（5）轉變保證金繳納方式。推行銀行保函制度，承包人可以銀行保函替代預留保證金。

（6）缺陷責任期計算更加規范。缺陷責任期從工程通過竣工驗收之日起計。由于發包人原因導致工程無法按規定期限進行竣工驗收的，在承包人提交竣工驗收報告90天后，工程自動進入缺陷責任期。

3.進一步降低保證金預留額比例

2017年6月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定推出新的降費措施，會議確定，從2017年年7月1日起，建筑領域保證金預留比例上限由5%降至3%。

住建部相關負責人表示：保證金實際用于工程維修的費用較低，大量的保證金屬于閑置資金，因此降低保證金的預留比例上限，不會影響工程質量維修責任的履行。同時，降低保證金預留比例上限，一方面可以有效減少建筑業企業資金占壓，補充流動資金，減少銀行貸款，降低企業經營成本，進一步為建筑業企業減負；另一方面，企業資金充裕后，可以在機械設備更新、技術研發、人員培訓等方面加大投入，有利于提高工程質量水平。

2017年6月20日，住建部會同財政部發布修訂后的《辦法》，明確規定，發包人應按照合同約定方式預留保證金，保證金總預留比例不得高于工程價款結算總額的3%。合同約定由承包人以銀行保函替代預留保證金的，保函金額不得高于工程價款結算總額的3%。

四、保證金改革趨勢分析

1.國際工程常用擔保模式

（1）銀行保函擔保模式。由銀行充當擔保人，出具銀行保函。銀行保函是銀行向權利人簽發的信用證明。若被擔保人因故違約，銀行將付給權利人一定數額的賠償金。銀行保函是歐洲傳統的擔保模式，我國的履約保函也大多采用銀行保函模式。

（2）專業擔保公司或保險公司擔保模式。由保險公司或專門的擔保公司充當擔保人，開具擔保函。美國是這種“美式擔保”的主要國家。在美國，法律規定銀行不能提供擔保，90%以上的工程擔保由專業擔保公司或保險公司承擔。

（3）同業擔保模式。由一家具有同等或更高資信水平的承包商作為擔保人，或者由母公司為其子公司提供擔保。如日本的《建設業法》規定，發包人在建設工程承包合同中，如果工程價款全部或部分以預付款形式支付，可要求建設業者在預付款支付之前提供保證人擔保。

（4）“信托基金”模式。即發包人將一筆信托基金交受托人保存，并簽訂信托合同。若發包人因故不能支付工程款，則承包商可從受托人那里得到相應的損失賠償。英國土木工程師學會制定的《新工程合同條件》規定了信托基金的做法。

2.我國保證金制度改革趨勢分析

隨著我國不斷深化經濟體制改革，不斷完善社會主義市場經濟體制，保證金制度改革是大勢所趨，必然要和國際通行的工程擔保模式接軌。當前，國家高度重視保證金制度改革，而且方向明確，措施具體。總體來看，我國保證金制度改革趨勢將表現在以下方面：

（1）進一步加大法律法規體系建設力度。逐步完善涉及保證金管理的法律法規制度，政府部門進一步加強監管力度，確保建立市場開放、公平競爭、建筑業健康發展的法制環境。

（2）建立完善的社會信用體系。下大力氣建立完善的社會信用體系，正面引導市場主體的誠信履約行為，是解決當前建筑市場中誠信缺失、保證金盛行的治本之策。

（3）進一步降低保證金的計取比例上限，直至取消保證金。有效降低企業資金成本和經營成本，增強企業競爭力，并提升工程質量水平。在信用體系完善、擔保制度健全的條件下，最終廢除保證金制度。

（4）在擔保形式上以保函為主。保函是國際工程保證擔保的主要形式，對提升企業競爭力，減少不必要的融資成本，維護建筑市場的健康有序發展，培育建筑市場信用機制都有一定的作用。由于我國專業擔保公司力量較為薄弱，可重點推行以銀行保函為主或銀行、專業擔保公司相結合的方式。

（5）培育專業擔保和保險市場，發揮擔保制度優勢。借鑒國際工程中較為普遍的工程擔保或工程保險制度，對政府投資項目的保證金或其他形式的擔保做出強制性規定，有針對性地培育一批工程領域的專業化擔保公司和保險公司，從根本上改變目前國內以保證金為主的模式。

（6）減少不必要的行政干預，充分發揮市場機制作用。考慮到我國當前市場經濟體制改革的實際情況，進一步簡政放權，明確政府與市場的邊界，充分發揮市場機制的作用■