黃河上中游水土保持改革開放40年實踐與啟示

馬永來

(黃河上中游管理局，陜西 西安 710021)

改革開放40年以來，黃土高原水土保持踐行堅持統一規劃，因地制宜，分區施策，工程措施、植物措施、耕作措施有機結合，走過了從點到面、從單一措施到綜合治理、從重點治理為主到治理與預防監督并重的不平凡歷程，持續推動生產、生活與生態融合發展，全社會水土保持意識和法制觀念不斷增強，流域水土保持事業取得長足發展，為推動區域經濟社會可持續發展發揮了重要作用。

1 40年水土保持生態建設鑄就輝煌

1.1 水土流失明顯減輕

經過多年的持續治理和大規模的自然修復、封育保護，黃土高原水土保持生態建設取得顯著成效，初步治理水土流失面積22萬多km2，建成淤地壩5.9萬多座、基本農田550萬hm2，一些重點治理區、重點小流域治理程度達70%以上，水土流失面積減少、程度減輕，生態環境明顯改善。中國科學院“黃土高原生態工程生態成效綜合評估”成果顯示，2000—2010年，黃土高原地區土壤侵蝕強度整體呈顯著下降趨勢，尤以黃土丘陵溝壑區和黃土高塬溝壑區變化最大，其中中度以上侵蝕區以100～300 t/(km2·a)的速度在減少。2012年7月21日，黃河一級支流皇甫川流域突降暴雨，與1989年同期暴雨的降雨量、雨強和分布都十分相近，但洪峰流量、次洪量和次洪輸沙量僅相當于1989年的40%～44%，水土保持措施固土保水、攔截泥沙的作用十分明顯。據測算，黃土高原現有水土保持措施年均減少入黃泥沙4.35億t左右，有效減緩了下游河床的淤積抬高速度，降低了用水處理成本，為黃河安瀾及水資源有效開發利用奠定了基礎。

1.2 綠色成為黃土高原的主色調

堅持山水田林路統一規劃，多部門協調合作，通過大面積封育保護、造林種草、退耕還林還草等植被建設與恢復措施，黃土高原林草植被面積大幅增加，林草植被覆蓋率普遍增加了10%～30%。“十二五”國家科技支撐計劃項目“黃河中游來沙銳減主要驅動力及人為調控效應研究”結果表明，20世紀70年代末至90年代末，黃河上中游地區林草植被覆蓋率變化不大，但1998—2013年林草植被覆蓋率卻由11%～25%增長至35%～55%，其中河口鎮—龍門區間黃河以西地區和北洛河上游林草植被覆蓋率增長了115%～195%，河口鎮—龍門區間黃河以東地區和涇河多沙區增長了35%～51%，林草植被狀況明顯改善。

陜西省大力實施水土保持和生態修復工程，累計治理水土流失面積7.82萬km2，綠色版圖向北延伸400多km2，實現了生態環境由“整體惡化、局部好轉”向“總體好轉、局部良性循環”的根本轉變。特別是全國退耕還林第一縣吳起，經過20余年的綠色革命與艱苦奮斗，全縣林草覆蓋率由1997年的19.2%提高到現在的72.9%，土壤侵蝕模數由1997年的1.53萬t/(km2·a)下降到現在的0.5萬t/(km2·a)，先后獲得國家生態示范縣、全國綠化模范縣、全國水土保持生態文明縣、首批全國生態文明示范工程試點縣等多項榮譽。

1.3 群眾獲得感增強

坡耕地改梯田，使跑土、跑水、跑肥的“三跑地”變成保土、保水、保肥的“三保田”；配套建設的田間道路、渠系排水工程，提高了農業生產保收能力和機械化程度，使農業生產者從繁重的農業生產中解放出來，有更多富余勞動力從事第二、三產業，拓寬了增收渠道。淤地壩建設，增加了高產穩產的優質耕地，有效蓄積、利用地表徑流，對解決水資源匱乏地區的農民生活和農業生產用水發揮著重要作用；壩頂成為連接溝壑兩岸的橋梁，改善了交通條件，方便了群眾的生產生活，促進了物資、文化的交流和商品經濟的發展。修建的水窖、澇池、谷坊等小型水利水保工程，對解決人畜飲水、防治溝道侵蝕具有重要作用。蘋果、紅棗等果品產業帶建設，以及規模化、集約化畜牧業發展模式的推行，為促進農業增效、農民增收、農村發展創造了條件，農民逐步擺脫貧困，走上富裕之路。水土保持科技示范園為水土保持科普教育和自然生態體驗提供了戶外教室和實踐基地，也為人們休閑旅游觀光提供了好去處，提升了人民群眾的幸福指數。西安漢城湖國家水土保持科技示范園，原為古漕運河道改建的“團結水庫”，水又黑又臭，岸邊雜草叢生、垃圾遍地，經過截污引清、清淤護坡、造林綠化，已經成為集防洪保安、園林景觀、水域生態、文物保護為一體，以水文化、漢文化展示為主題的西安旅游新地標，也是市民茶余飯后、戶外休閑娛樂的首選場所，受到廣泛好評。

1.4 依法防治全面推進

1988年10月1日，經國務院批準，國家計委、水利部聯合發布迄今為止全國唯一的、跨省區的水土保持區域性法規《開發建設晉陜蒙接壤地區水土保持規定》，并率先在晉陜蒙接壤地區開展水土保持監督執法試點，在機構建設、法規制定、人員培訓、執法程序等方面做了大量有益的探索和實踐，為水土保持預防監督的全面推開提供了經驗，為水土保持法的頒布奠定了基礎，黃河上中游水土保持工作也由此走上了依法預防、依法治理、依法管護、依法監督的軌道。2011年修訂后的水土保持法頒布施行，依法防治水土流失邁入新的歷史階段。與此同時，流域各省(區)相繼修訂省級水土保持法實施辦法或條例，完善了補償費征收使用、水土保持工程初步設計管理、水土保持行政處罰自由裁量等方面的規章制度，自上而下、更加完備的水土保持法律法規制度體系基本建成。順應國家“放管服”改革要求，全面落實監管責任，積極應用衛星遙感、無人機等信息化手段，推進生產建設項目“天地一體化”動態監管，有力地推動了“三同時”制度落實，人為水土流失得到有效遏制。據不完全統計，“十二五”期間，黃河上中游地區審批并實施水土保持方案1萬多個，查處違法案件400余起，106個縣(區)按期達到全國水土保持監督管理能力建設標準并通過驗收，連續多年實現部批生產建設項目水保督查全覆蓋。

1.5 監測信息化邁出堅實步伐

20世紀40年代以來，天水、西峰、綏德3個水土保持科學試驗站相繼成立，積極開展水土流失規律、水土保持措施配置及攔沙減沙效益等方面的試驗觀測與研究，推廣應用科技成果與先進技術，為水土流失綜合治理及水土保持監測的發展提供了有力支撐。1998年，水利部“黃土高原嚴重水土流失區生態農業動態監測系統技術引進”項目啟動實施，標志著黃河流域水土保持監測工作步入新階段。2002年以來，依托全國水土保持監測網絡和信息系統建設，基本建成覆蓋主要水土流失類型區的監測網絡。加強典型小流域監測站點建設，不斷豐富監測手段，增加監測內容與指標，提高監測精度與水平。先后開展黃土高原水土保持世行貸款項目監測評價、黃河流域水土保持遙感普查、黃土高原小流域壩系水土保持監測、黃河中游多沙粗沙區重點支流水土保持動態監測、黃河上中游水土保持措施效益與評價等項目，編制完成國內第一套綜合性水土保持數據庫標準——《黃河流域水土保持信息編碼規定》《水土保持生態環境監測數據庫表結構及數據字典》，率先開發出三維可視化信息系統、黃土高原淤地壩管理信息系統、黃土高原淤地壩輔助設計等水土保持應用系統，信息整合和資源共享穩步推進。以科技為先導，加強水土保持措施設計、水土保持監測關鍵技術等方面的應用與研究，著力提升監測對生產建設項目、水土保持重點工程信息化監管的基礎支撐功效。尤其是2013年以來開展的黃河流域(片)全國水土流失動態監測與公告項目，獲取了不同區域、不同精度的植被覆蓋、土地利用、土壤侵蝕、水土保持措施、水土保持效益、生產建設項目擾動等信息，以及各水土流失類型區典型小流域和監測點降水、徑流、泥沙等數據，為國家宏觀決策、流域治理開發決策、中國水土保持公報發布等提供了有效的數據支撐，為水土保持目標責任考核及生態價值評估、生態安全預警、生態文明評價考核等提供了可操作、可量化、可考核的途徑與方法。

1.6 水土保持生態文明理念成為社會共識

理念決定思路，理念引導發展。從“改土為主”的治理模式到以小流域為單元的綜合治理，再到以法治建設和生態經濟可持續發展為目標的全面發展階段，黃河上中游水土保持始終堅持以人民為中心，把更好地滿足人民日益增長的美好生活需要作為水土保持工作的出發點和落腳點，大力推進水土保持生態建設。廣大水土流失地區的人民群眾親眼看到了水土流失治理取得的成績，切身感受到了水土保持帶來的好處，親身領悟到既要金山銀山更要綠水青山的道理，防治水土流失的決心和信心更加堅定。隨著水土保持國策宣傳教育進黨校、進學校、進社區、進農村、進工礦活動的不斷深入開展，水土保持科技示范園等宣傳教育平臺的建立完善，水土保持生態文明理念逐漸深入人心。各級政府和有關部門保護和建設良好生態環境的緊迫感、責任感明顯增強，社會力量和企業大戶主動參與、投入水土流失治理的越來越多，生產建設項目依法履行水土保持義務的自覺性顯著提高，形成了流域上下人人參與、支持水土保持的良好局面。

2 40年水土保持生態建設實踐真知

2.1 在防治理念上，堅持“綠水青山就是金山銀山”

黃土高原水土保持始終堅持節約優先、保護優先、自然修復為主的方針，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，在推進水土流失綜合治理的同時，注重引導人民群眾轉換生產方式、生活方式，轉到綠色發展、循環發展、低碳發展的軌道上來，實現了生態環境保護與群眾生活富足的雙贏。40年的實踐生動地闡述了經濟發展與生態環境保護的關系，揭示了保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的道理，指明了經濟發展與環境保護協同共生的新路徑。

2.2 在防治體系上，堅持山水田林路村綜合治理

40年來，小流域治理在理論、實踐、技術、機制等方面不斷創新和發展，實現了從零星的分散治理到以小流域為單元的集中連片治理，從單一措施治理到按流域統一規劃、多項措施優化配置綜合治理，從防護型治理到生態經濟型治理，從數量擴張型到質量效益型的重大轉變。在減少水土流失、改善生態環境的同時，最大限度地提高了土地資源的利用率和生產力，解決了群眾的生產和生活問題，實現了水土資源的優化配置、有效保護和永續利用，極大地促進了經濟、社會、生態環境協調可持續發展。

2.3 在防治方略上，堅持依法依規推進

最嚴密的法治、最嚴格的制度是生態環境建設的有力保證。流域管理機構、省、市、縣四級水土保持監督管理體系及協調聯動機制逐步建立并完善，形成合力，進一步強化了監督管理。水土保持法實施辦法或條例、水土保持補償費征收使用制度、生態補償機制、違法違規行為查處制度等法規制度和水土保持方案審批、監督檢查、水土保持設施驗收等技術標準體系逐步健全完善，為依法依規開展水土保持監管奠定了法治基礎。建立生產建設項目水土保持監督檢查體系，全面履行水土保持監管職責，嚴肅查處和制止各種違法違規行為，促進了生產建設單位依法履行水土流失防治主體責任，維護了水土保持法律法規的嚴肅性和權威性。

2.4 在防治機制上，堅持聯動共治

水土保持是一項社會性、群眾性很強的公益事業，涉及各行各業，不僅需要各級政府的高度重視和堅強領導，還需要多部門各行業的協調配合,以及廣大干部群眾的積極支持和參與。在綜合防治黃土高原地區水土流失過程中不僅要充分發揮公共財政主渠道作用，還要創新水土保持工程建設管理和投入機制，積極引導民間資本、金融資本參與進來。按照科學引導、積極扶持、依法管理、保護權益的原則，對投入水土流失治理的民間資本在技術等方面予以扶持，民間資本投入逐年增加，初步形成了“治理主體多元化、投入來源多樣化”的格局。

3 新時代黃土高原水土保持砥礪前行

從目前看來，黃河上中游地區水土保持雖然取得了顯著成效，但在治理體系、治理能力、治理成效等方面仍存在不平衡不充分的問題，與人民群眾對美好生態的需求仍有差距，流域水土保持工作依然任重道遠。

做好新時代黃河上中游水土保持工作，要以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指導，以建設美麗黃土高原為總目標，踐行綠水青山就是金山銀山理念，統籌山水林田湖草系統治理，全面推進水土流失綜合防治體系和防治能力現代化，為流域人民美好生活提供更多優質生態產品，創造更加適宜的生產生活條件，為實施鄉村振興戰略、加快流域生態文明建設、推動流域經濟社會持續健康發展提供重要支撐。必須加強規劃引領，更加注重發揮水土保持的整體效益和綜合功能，加快構建嚴密的水土保持規劃體系；必須結合水土保持區劃、水土流失特點和經濟社會發展需求，因地制宜、因害設防、綜合防治，加快構建完善的水土流失治理體系；必須把“智慧水保”建設作為推進流域水土保持信息化的著力點和突破口，全面提升水土保持監測能力，加快構建科學的水土保持技術支撐體系；必須牢固樹立法治思維，全面落實水土保持生態建設政府主體責任，加快構建嚴格的水土保持監管體系。