中國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)展分析

王柱國(guó)

摘要：本論文探討了我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)展的過(guò)程與問(wèn)題。主要分為三個(gè)部分，首先是對(duì)于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畋嫖鲆约袄碚摶A(chǔ)介紹，其次是分為五部分的我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)展的介紹，最后是對(duì)于我國(guó)的現(xiàn)行礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叩膯?wèn)題分析與解讀。

關(guān)鍵詞：中國(guó)礦產(chǎn)資源；生態(tài)補(bǔ)償政策；發(fā)展。

1 引言

生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)對(duì)于資源環(huán)境損壞（保護(hù)）施以收費(fèi)（補(bǔ)償）手段，使損害（保護(hù)）的組織或個(gè)人減少（增加）以期達(dá)到保護(hù)資源的目的。

其主要探究問(wèn)題在于進(jìn)行補(bǔ)償方，被補(bǔ)償方，補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。礦產(chǎn)資源本身具有耗竭性、隱蔽性、分布不均衡性和可變化性，且現(xiàn)今我國(guó)仍處于向工業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)步的階段，工業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展礦產(chǎn)資源是不可或缺的原材料，對(duì)于礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立與發(fā)展是對(duì)礦產(chǎn)資源高效利用與保護(hù)的制度基礎(chǔ)。

毛顯強(qiáng)、鐘瑜等提出三大理論基礎(chǔ)：庇古手段與外部性的補(bǔ)償、科斯手段與產(chǎn)權(quán)明晰、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵。本文認(rèn)為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)在于：資源的稀缺性、礦產(chǎn)資源的公共物品性。

2 我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償政策的發(fā)展階段

（1）礦產(chǎn)資源無(wú)償使用階段（1949-1981）

產(chǎn)生政策的主要政策有：《礦業(yè)暫行條例》、《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》等在新中國(guó)成立后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)一直由于無(wú)切實(shí)制度，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源被大量無(wú)償開(kāi)采與使用。于1951年頒行的《礦業(yè)暫行條例》并未涉及生態(tài)補(bǔ)償，于1965年頒行的《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》主要強(qiáng)調(diào)了礦產(chǎn)資源的保護(hù)，未涉及生態(tài)補(bǔ)償。此階段初期我國(guó)處于工業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展時(shí)期，對(duì)豐富礦產(chǎn)資源，由于基礎(chǔ)工具發(fā)展的限制，礦產(chǎn)資源還無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模機(jī)械化開(kāi)采，1978年召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)后，國(guó)外先進(jìn)技術(shù)與機(jī)械應(yīng)聲而來(lái)，初期制定的條例對(duì)于我國(guó)當(dāng)時(shí)礦產(chǎn)資源私自開(kāi)采等現(xiàn)象已經(jīng)不能遏止。

（2）礦產(chǎn)資源從無(wú)償?shù)接袃斒褂眠^(guò)渡階段（1982年-1995年）

產(chǎn)生政策主要有：《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》等。此間，首先是國(guó)家出臺(tái)《對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》拉開(kāi)我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策法律的序幕，而后設(shè)置了一系列礦產(chǎn)資源有償使用以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓷l例和行政法規(guī)，此階段我國(guó)礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)從無(wú)到有，從模糊化走向規(guī)范化，礦產(chǎn)資源的大規(guī)模私自開(kāi)采行為得到有效遏制。

（3）礦產(chǎn)資源有償使用制度建立初級(jí)階段（1996年-2005年）

產(chǎn)生政策主要有《礦產(chǎn)資源法》修訂、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》修訂等。

首先于1996年對(duì)《礦產(chǎn)資源法》修訂，其次1997年對(duì)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》修訂，此間，除了對(duì)于礦產(chǎn)資源的有償使用的制度完善，對(duì)于礦山生態(tài)環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償與廢舊土地整治也走上軌道。

且在十六屆五中全會(huì)上提出：“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，加速推進(jìn)了我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。[2]但是該原則僅指出問(wèn)題解決的大致方向，相關(guān)部門并未出臺(tái)具體的解決方案，僅僅只有定性而無(wú)定量的法律法規(guī)約束只能使矛盾轉(zhuǎn)移，礦產(chǎn)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)與環(huán)境的污染現(xiàn)象依然是巨大問(wèn)題。

（4）礦產(chǎn)資源有償使用及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制逐步完善階段（2006年-2012年）

產(chǎn)生政策主要有：《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》等。

我國(guó)于2006年，由財(cái)政部，國(guó)土資源部，環(huán)保總局三者聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》拉開(kāi)建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的序幕。先以煤炭等行業(yè)作為試點(diǎn)，在其基礎(chǔ)之上進(jìn)行推廣。在黨的十八大以后，依據(jù)“五位一體”新發(fā)展理念，國(guó)家先后出臺(tái)多部政策法案，切實(shí)從資源有償使用以及生態(tài)補(bǔ)償制度入手并推進(jìn)其實(shí)施與完善。

（5）礦產(chǎn)資源有償使用與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制深入發(fā)展階段（2012年-2017年）

產(chǎn)生政策主要有：《生態(tài)文明建設(shè)的制度創(chuàng)新與供給》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題》、等。

于2013年6月，資源環(huán)境承載力與生態(tài)文明建設(shè)學(xué)術(shù)研討會(huì)在北京召開(kāi)。李佩成等眾多專家就我國(guó)礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從多方面進(jìn)行研討，在具有一定生態(tài)補(bǔ)償架構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)展與提出相當(dāng)深層次的條例與措施。且在之后的時(shí)間里我國(guó)在解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題也將生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償置于先行考慮的重大問(wèn)題之列，且現(xiàn)在于較多高校均開(kāi)設(shè)資源環(huán)境管理等專業(yè)，不僅礦山資源，更多資源的保護(hù)與有效利用均被作為課題進(jìn)行調(diào)研與研討，種種方面均表示我國(guó)已經(jīng)走在了對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)機(jī)制的更深層次的階段。

3 我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償政策的問(wèn)題及分析

3.1 制度監(jiān)督評(píng)價(jià)系統(tǒng)不完善

3.1.1 補(bǔ)償主體與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善

雖然在黨的十六屆五中全會(huì)上提出：“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，但是原則在現(xiàn)實(shí)意義上所具有的可操作性還不完善，且現(xiàn)今實(shí)施主要是中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，中央政府承擔(dān)大部分的資金支持，而礦產(chǎn)資源的使用者與獲利者并未對(duì)所造成的消耗與污染承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

而礦產(chǎn)資源的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不健全也是生態(tài)補(bǔ)償制度推進(jìn)的一大主要困難，有學(xué)者提出可以根據(jù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理費(fèi)用來(lái)計(jì)算，還有學(xué)者提出應(yīng)該依據(jù)礦產(chǎn)資源開(kāi)采造成的生態(tài)功能的損害來(lái)估定征收標(biāo)準(zhǔn)，但這兩種方法仍然處于理論研究階段。定性與定量的有機(jī)結(jié)合，合理的制度建設(shè)與負(fù)責(zé)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)才是讓受益者與受害者利益分割與補(bǔ)償，礦山資源得到有效保護(hù)的有效途徑。

3.1.2 礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金

礦山保證金制度在我國(guó)是作為最先針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償所做出的實(shí)踐性的制度法規(guī)。此制度首先進(jìn)行各地試點(diǎn)然后在全國(guó)進(jìn)行推廣。也取得較之前的狀況好的成果，但是由于礦產(chǎn)資源使用企業(yè)采礦許可證登記面積、礦山規(guī)模等因素，實(shí)際破壞面積往往大于登記面積，而對(duì)于地下開(kāi)采的礦山，實(shí)際破壞面積往往小于登記面積。[3]監(jiān)管部門為回避自身責(zé)任，對(duì)于礦山企業(yè)按其完全不會(huì)履行礦山恢復(fù)制度的預(yù)想進(jìn)行反饋，讓礦山企業(yè)承擔(dān)最壞結(jié)果。近日國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了關(guān)于公開(kāi)征求《關(guān)于取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見(jiàn)》（征求意見(jiàn)稿），其中指出取消保證金制度，明確企業(yè)礦山環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，以及通過(guò)建立基金方式，籌集治理恢復(fù)資金。

3.2礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律體系不完善[4]

3.2.1 欠缺高位階的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)

由于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和形成時(shí)間較短，礦產(chǎn)資源種類較為繁多，且還有部分資源地理位置并未探明。我國(guó)人口基數(shù)較大，且相當(dāng)大部分地區(qū)間經(jīng)濟(jì)實(shí)力與民眾意識(shí)層次水平有待提高。本身的政策不完善以及民眾的避重就輕和對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不計(jì)代價(jià)的謀取，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律法規(guī)推行存在重重障礙，用于實(shí)踐的制度也就步履維艱。

3.2.2 專門性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)空白

我國(guó)現(xiàn)存生態(tài)補(bǔ)償方案多零散存在于不同層級(jí)法律法規(guī)，因此針對(duì)不同礦產(chǎn)資源的區(qū)分性政策與法規(guī)也沒(méi)有系統(tǒng)地形成一套獨(dú)立的有機(jī)體系。我國(guó)具有礦山資源的較大儲(chǔ)存量，且現(xiàn)今開(kāi)采規(guī)模巨大，獨(dú)立的體系建立，能夠使我國(guó)礦山資源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展得到更為優(yōu)良的成長(zhǎng)環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]毛顯強(qiáng)，鐘瑜，張勝.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接慱毛顯強(qiáng)[J].中國(guó)人口.資源與環(huán)境，2002，卷缺失（4）：40-43.

[2]劉建芬.礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償亟待統(tǒng)一立法_國(guó)土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心劉建芬[J].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2017，卷缺失（期缺失）：5.

[3]楊陽(yáng)陽(yáng).礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究[D].[出版地不詳]： 遼寧大學(xué)，2013.

[4]蔣小丹.礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究[D].[出版地不詳]： 四川省社會(huì)科學(xué)院，2016.