城鄉社會治理問題研究——從湖南寧鄉百年不遇水災談起

黃慶林

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城鄉社會治理問題研究——從湖南寧鄉百年不遇水災談起

黃慶林

（廣東工業大學 政法學院，廣東 廣州 510090）

2017年7月1日，寧鄉發生百年不遇水災，民眾受損慘重，縣政府及基層政府立即投入搶險救災工作之中，然而事后民眾卻不認同。總結此次寧鄉水災中的政府和群眾行為可知，提升城鄉社會治理水平，需要完善災害預警機制，提升民眾自救意識和自救能力，同時要確保信息公開透明。

寧鄉縣；水災；社會治理；自救

2017年6月，湖南連續多日降雨，寧鄉縣雨水不斷，特別是6月22日至7月1日，連續強降雨，導致多處發生水淹、滑坡、泥石流等重大自然災害。據統計，受災人口81.5萬，占全縣人口的56%，因災死亡或落水溺亡、失聯人員共44人。洪災來臨后，寧鄉縣各級政府在災害救濟和災后重建中做出了很大努力，然而卻得不到民眾理解和認同，災后商戶堵路者有之，游行者有之，向政府索賠者有之。為什么會這樣？本文擬對其梳理，以探討如何提升城鄉社會治理水平。

一、災害預警機制的完善：社會治理的基本保障

災害預警機制是指災害發生前應急網絡的建立和災害信息的發布。自然災害來臨，損失不可避免，但能否建立一套有效的災害預警系統，在災害來臨前能及時通告民眾并組織人們防范，最大可能地減少災害損失和人員傷亡?按規定，為減輕和防御氣象災害，保護國家和人民生命財產安全，各級氣象主管部門所屬氣象臺應向社會公眾發布氣象災害預警信號。縱觀寧鄉此次災害，相關預警信息卻非常匱乏，機制不健全問題凸顯。

寧鄉，名為“安寧之鄉”，也素來較為安寧，自然災害、氣象災害并不多見。民國時期，湖南沒有統一的水利管理部門，也沒有整體的規劃和組織，水利失修嚴重，災荒非常普遍，如1931年湖南水災非常嚴重，餓殍載道[1]，堤垸潰決者90℅。新中國成立后，國家投入大量資金、人力及物力，積極建設水利工程，大量防洪、灌溉、排澇、發電等工程設施相繼建成，初步控制了普遍的洪水災害。寧鄉筑造了時為全國三大土壩水利工程之一的黃材水庫，各河流也都得到了有效疏浚，垸田塘壩年年加固修筑，使水澇少有發生。1998年，長江發生了自1954年以來的又一次全流域性大洪水，湖南省受損慘重，寧鄉水災基本局限于沿河一帶。此后近20年，寧鄉沒有大的水澇災害。但近年，寧鄉小水澇卻時有發生。2016年7月4日，寧鄉縣菁華鋪鎮村，暴雨下得一條小溝渠變成了數十米寬的大河，寧鄉縣城大面積內澇，一天內發生10余處險情。此次水澇造成村民重大損失，煤炭壩鎮房屋受損117棟，進水房屋近千棟，山體滑坡86處，公路堵塞12處，近千畝養殖水面一片汪洋，2萬畝農田被淹，河道中到處是亂竄的家禽和翻滾的牲畜[2]。2017年的災情更為嚴重，波及范圍非常廣，縣城居民樓不少都被淹沒在了水中，沙河市場商鋪嚴重受損，有的商鋪卷閘門被水沖開，貨物流出，整個寧鄉步行街都浸泡于水中，有鄉鎮山體滑坡，公路被沖毀者比比皆是，多個鄉鎮通訊中斷與外界失去聯系。反思此次災情，不難發現，災害的發生乃因寧鄉水利長期失修問題所致。

水利失修，很大部分原因在于農業的衰頹。在寧鄉，依靠農業種植難以養家糊口的農民紛紛經商或是進城務工，有的田地被征收而荒廢，有的田地因污染無法耕種。當田地收入難以成為村民主要家庭收入的時候，水利失修便不再是人們關注的問題。2003年國家取消農業稅后，縣域財政結構發生變化，財政收入中除國稅、撥款之外，地稅更注重間接稅，地方財政對水利的投入也相應減少。總之，池塘河壩多年未曾修筑，塘壩河渠蓄水能力低，疏于疏浚，河水很容易倒灌。另外，溈水邊上砂石場眾多，盲目開采使河堤防洪能力日益薄弱。村民紛紛追求經濟利益沒能關注水利問題。因此，在此次水災中，大成村附近溈河沿線決堤者甚眾，河水倒灌，到處一片汪洋。然而，作為統籌地方事務的當地職能部門，本應該意識到，水利問題是關系人民生命財產安全的大問題，也是預防水澇的關鍵，水災預防機制的建構離不開水利設施的修筑與完善。

筆者調查發現，災害發生前，寧鄉、長沙等地氣象部門對十幾天強降雨所導致的后果并未充分預見，當地電視媒體沒有及時對氣象災害可能導致的后果進行滾動播報，有關部門也沒有手機預警信息的發布，很少遭遇大水災的寧鄉老百姓對災情的掌握基本來自于微信朋友圈里的實時播報。在缺乏政府和各界提前引導、大力宣傳通告的情況下，民眾對此次災情及將會帶來的后果并未充分認識，眾多微信朋友圈里所發的視頻都是當地民眾半是插科打諢半是忐忑擔憂的播報，從各種帶著娛樂情緒的語言可以判斷，他們并未意識到災情的嚴重性，也沒有做好防范，觀望是大災來臨前民眾的基本狀態。甚至黃材水庫泄洪也頗為倉促，沒能提前讓所有沿河老百姓和低洼地帶商戶獲知（雖有文件通知，但通知稍顯滯后，且通知沒能到位）。民眾紛紛反映，水位漲得太快、太突然，導致撤離不及。不少商戶因沒能及時轉移貨物，損失慘重。澳亞衛視進行采訪時商戶們紛紛談及了此方面問題，怨聲載道。根據《湖南省防汛管理條例》規定，水庫的管理單位在泄洪前應當通知下游的地方政府；發生大洪水時，各級政府應做好群眾的轉移、安置工作。此次寧鄉水災中，雖然有的鄉鎮有干部挨家挨戶通知了村民，但也有村鎮民眾毫不知情，沒有得到通知。筆者調研發現，在通訊如此發達的今天，民眾也未從手機信息、微信等上面收到泄洪及轉移的預警通知。

可見，寧鄉雖為全國百強縣，但與其名號明顯不協調的是其災害預警機制的完善迫在眉睫。以此為教訓，寧鄉縣必須建立一整套完善的災害預警系統，從而能及時向社會發布規避自然災害風險的警告，宣傳避險常識和技能，提示公眾做好自救互救準備；開放應急避難場所，疏散、轉移易受自然災害危害的人員和財產，情況緊急時，實行有組織的避險轉移；加強對易受自然災害危害的鄉村、社區以及公共場所的安全保障。

二、群眾自救意識：城鄉社區治理能力和水平提升之必需

不管是城鎮社區還是村鎮，從根本上來說，其健康發展有賴于社區成員對社區事務和社區發展的積極關注。隨著社會的發展，需要逐步培養城鄉社區居民的社區發展意識和主動參與社區事務的行為與能力。因此，在一定程度上，基層居民自治和居民社區參與對推進城鄉社區建設發揮著重要作用。

基層居民自治這個提法在國內已流行多年，但寧鄉與經濟發展速度嚴重脫節的是居民的社區事務參與能力。在此次寧鄉水災中，微信朋友圈的相關視頻，大多來自城鄉居民之手，并廣泛傳播，反映出人們對災情的關注和對災害嚴重程度難以估量的忐忑與不安，但他們面對水災只有不知所措的感嘆：“怎么辦”“不得了”。災難來臨前，民眾基本關注的是自家門前水，或者抱著看熱鬧的心態觀看河流塘壩的潰決，居民大多缺乏防災知識及自救能力，基本都在被動等待政府救援，鮮少開展有組織的自救行動。其原因既與政府在此方面尚未充分重視和發掘有關，也與民眾自治能力和自治理念的缺乏脫不了干系。怎樣有效調動居民參與社區事務的積極性以解決社區治理中因政府行政資源短缺而難以解決的問題，是政府首先要考慮的事情。因此，盡快轉變政府職能，創設自治性社區組織體系，提高居民自治意識和培育社區民間社會組織，發展和健全基層群眾自治制度，進行決策公開民主管理，充分發揮居民（村民）會議、居民（村民）委員會、居民（村民）小組在社區管理中的主體作用，就顯得極其重要。民眾責任感和社區事務參與意識及其能力的提升，需要政府積極規劃并實施。

水災發生后，寧鄉某鄉政府干部在朋友圈感嘆：“以前，覺得自家的事都是自家處理，工作在基層后，才發現，原來很多事情都可以找政府。沒錢了，找政府；房子倒了，找政府；鄰里糾紛，找政府；沒解決低保，找政府；慰問金給少了，找政府。政府慢慢地變得更加忙碌。部分群眾不理解干部，不理解政府，覺得干部和政府是神，無所不能，什么事都能解決。隨著群眾的期盼越來越多，上級要求越來越高，追責制度越來越嚴，鄉鎮干部越來越難，越來越忙。群眾的有些情緒可以理解，但是請不要一味怪政府，怪干部，我們也是人，我們也有家人，我們的家人也有失聯的，但是我們沒在他們身邊陪著，因為我們在堅守我們的工作，我們不偉大，但我們對得起這份工作！請相信，為了群眾的人身和財產安全，我們一直都在努力，也在本著大局做最好的安排。”此段話反映出一個基層干部的些許無奈和辛酸，也是不少基層公務員心態的真實寫照。雖然政府工作人員中確實存在一些貪污違紀、損公肥私的害群之馬，但不可否認，不少政府工作人員是兢兢業業的。在此次災害救濟中，寧鄉縣委領導和鄉鎮領導不可謂不辛苦，公安等職能部門不可謂不投入，可基層干部的努力并未得到社區居民和村民的認同，事后民眾依舊怨聲載道。其中原因何在？這與不少害群之馬導致基層政府公信力降低有關，與政府方面組織不力有關，也與居民過于依賴政府、自治能力及自救能力低有關聯。

民眾不懂自救，一味依靠政府，但政府資源有限，自然難以滿足民眾需求。當民眾責怪政府救助不及時時，有政府人員中在朋友圈質問：“7月1日前的災情預警通知你們留意了嗎？洪水猛漲的時候你自己在哪？是不是拿著個手機玩朋友圈或者看著朋友圈幸災樂禍或者唉聲嘆氣，你幫了別人轉移物品或者參與救災了嗎？洪水還未完全褪去，就有20多個鄉鎮恢復供水供電，通訊基本有保障，你是扶了電線桿還是蹚水接了線還是下水修了管道？面對全域范圍內幾十萬人的受災，各級干部才萬把人的情況，你如何把所有受災群眾安撫轉移解決所有困難？”此段話對百姓缺乏自治能力和參與意識的描述確實貼近現實。

然而，百姓自治能力不會突然提高，這需要政府和社會各界引導、組織和宣傳。首先，從政府角度來說，需要提高社區居民的參與意識和能力，凡涉及城鄉社區公共利益的重大決策事項，關乎居民群眾切身利益的問題和矛盾，不能僅由政府拍板決定，而應該由社區黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協商解決。長期的耳濡目染和社區事務參與，而不是被動地等著政府來幫助解決，是推動民眾自治能力和自救能力的前提。其次，讓社會力量廣泛參與到社區事務中，也不失為提升居民社區意識和社區參與能力的一個重要途徑。因此，政府應該為社會組織參與社會事務提供平臺和基礎，正如中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中所指出的：地方要結合實際制定社區工作者隊伍發展專項規劃和社區工作者管理辦法，把城鄉社區黨組織、基層群眾性自治組織成員以及其他社區專職工作人員納入社區工作者隊伍統籌管理，建設一支素質優良的專業化社區工作者隊伍。

三、信息公開透明：提高城鄉社區治理水平的必備要素

寧鄉水災并不常見，相關救助資源和救援人員不足也在情理之中，如此，向外界求助就成了減少災區和災民損失的有效途徑。災害緊急救援開始時，救援的參與組織可事先了解災害的性質、范圍、嚴重程度，對受災群眾的數量、種類進行快速評估，然后判斷救援的人力資源、物資和時間。然而，讓寧鄉老百姓十分納悶和氣憤的是，水災發生時，媒體基本處于失聲狀態，報紙新聞、電視媒體都鮮有對寧鄉百年不遇大水災的報道，7月1日寧鄉各鄉鎮災情已十分嚴重之際，湖南地方電視臺的報道也寥寥無幾，老百姓議論紛紛，認為作為重災區的寧鄉成了被遺忘的地方。

此次寧鄉水災，不少商戶幾十年心血毀于一旦，沙河市場商戶損失尤其慘重，少的幾十萬，多的幾百萬甚至近千萬。商戶們惱怒于黃材水庫泄洪通知的不及時，導致他們來不及轉移貨物。這既是預警機制的問題，也是信息公開的問題。雖然民眾在傳播災情的過程中確實存在將其他地區災情的圖片和視頻作為寧鄉災情傳播以混淆視聽的現象。但不可否認，之所以存在這些現象，與信息不夠公開有著很大關聯。信息不公開，導致群眾未能及時做出規劃，百姓的憤怒情緒因而被激發，故而當主要負責寧鄉城區救災工作的文副縣長用“城區遭受前所未有的、百年難遇的洪災，沒有死傷人員，這是我們最大的勝利”來總結城區救災情況時，非議紛紛，受損慘重的沙河市場商戶們，個個義憤填膺。很明顯，文副縣長總結其所負責區域內救災情況的話語并非有誤，但用“勝利”的詞匯來形容尚處于水中的寧鄉城區救災工作，無疑刺激了無數受災民眾受傷的心。農村受損慘重，死傷者大有人在，此時用“城區并無傷亡”來總結救災“勝利”，農村老百姓難以接受。城區居民和商戶受損慘重，民眾認為，這些都歸因于政府信息不公開，泄洪通知不及時才導致損失加重。民眾受損慘重，與其自身疏忽大意分不開，但信息不公開或公開不及時、通告不到位等也都是加劇災民受災程度的重要因素。

信息公開不及時，還會導致謠言滿天飛。在寧鄉此次災害發生過程中，各種謠言甚囂塵上，文副縣長此次講話惹來軒然大波，微信中斷章取義者有之，惡意編輯者有之。不少縣領導與基層干部們對群眾的表現也十分失望，頗有付出得不到認可的無奈與憤怒，一個基層干部在朋友圈這樣寫道：“我，一個共產黨員，一名基層干部，我一直在抗洪救災一線，我在履行黨員、干部的職責！不求人人知曉、理解，因為每個群眾受災都會有埋怨等一時的負面情緒，我們無條件理解、理解！但是，當我看到，今天微信群里，有居心叵測的人，把人民政府一個連續幾天奔走在抗洪搶險一線的副縣長的現場動情講話，和一些與寧鄉本次洪災無關的照片編輯在一起，把他的講話重新惡意剪輯，我無語！此人，其心當誅！”可見，百姓對地方政府不信任情緒因信息的不公開在不斷蔓延，也影響了大家團結一致共同救災與災后重建工作的有序進行。

洪水來襲前夕，有一則信息在網上悄然傳播：“剛剛市里開了全市防汛緊急電視電話會議，今天晚上開始至明天有特大暴雨（有可能有1998年那么大洪水）。”然而，長沙市防指很快就證實該消息為謠言，稱市防指并沒有召開緊急電視電話會議，也沒有發布人員緊急轉移和涉及用水安全的信息，希望廣大群眾不要傳謠信謠，如有重大信息都將通過正規媒體向社會公布[3]。面對謠言時官方緊急辟謠并無過錯，但如此大的水災，居然沒有提前預警，也是有關管理部門預報之疏忽、判斷和預防之失誤。在災情已經到來的時刻，相關部門卻沒能及時將預報及信息公開，民眾猜測、不安，進而引發謠言也就在所難免了。

總之，此次寧鄉災情暴露出了某些地方政府普遍存在的一些問題，絕非寧鄉獨有。寧鄉已為此付出了慘痛的代價，相信以此為契機，加強和創新社會治理，各地政府的社會治理水平會有所提高和發展。城鄉社會治理，事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定。實現黨領導下的政府治理和社會調節、居民自治良性互動，全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化成為現今發展之必需。

[1] 黃慶林．1931年洞庭湖區水災原因及荒賑特色[J]．株洲師范高等專科學校學報，2003(1)：77–80．

[2] 暴雨突襲多棟房屋受損寧鄉一個鎮長搶險24小時[EB/OL]．(2016-07-05)[2017-08-23]．http://hn.rednet.cn/c/2016/07/05/4026277.htm

[3] 長沙遭遇洪災，并不能證明此前緊急辟謠有錯[EB/OL]．(2017-07-03)[2017-08-23]．http:// news.163.com/17/0703/17/COEFDNUJ000187VI.html．

〔責任編輯 葉厚雋〕

2017-10-05

黃慶林（1977―），女，湖南寧鄉人，副教授，博士。

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1006–5261(2018)02–0045–04