以體制變革推動職業教育現代化轉型

/喻忠恩

2014年6月，新世紀第三次全國職業教育工作會議召開，發布了《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱《決定》）。在此后的國務院新聞發布會上，時任教育部副部長魯昕表示，印發《決定》《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》，標志著發展現代職業教育的頂層設計已經完成。值得注意的是，與2002年的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》、2005年的《國務院關于大力發展職業教育的決定》相比，作為新時代的頂層設計，《決定》提出了“現代職業教育”一詞，并將其置于十分顯要的位置。

關于職業教育的“現代性”問題，我國學術界已經進行了深入的研究，并已基本達成共識。一般認為，現代職業教育是指具有開放性、社會性、以人為本、終身學習等特征的教育形態。誠然，進入工業化社會以后的職業教育呈現出區別于傳統農業社會條件下職業教育的新形態、新特征，隨著經濟社會的不斷發展、人們對教育的要求不斷提高，其內涵在不斷深化、外延在不斷擴大。上述特征無疑是當代發達國家職業教育所顯現的基本樣貌。但是，作為后發國家，在試圖建立現代職業教育體系的時候，不能只關注發達國家職業教育的這種外顯特征，而忽視考察這些特征之所以形成的內部機制。否則，我們可能無法把握職業教育改革發展的方向，也無法找到實現現代職業教育的方式與方法。

筆者認為，要深入理解并把握現代職業教育，至少應該從相關聯的兩個問題入手：現代職業教育運行的內部機制是什么？我們應如何促進職業教育的現代轉型？

與傳統的學徒制不同，現代意義上的職業教育本質上是機器化大生產發展的產物，也是企業生產運行過程中不可分割的一部分。隨著生產力的不斷發展，各國對職業教育越來越重視，政府開始關注并主動介入職業教育，并在其間發揮著越來越明顯的促進作用。但與普通教育尤其是義務教育不同，政府對于職業教育的介入始終是不充分的。在這個過程中，作為職業教育的直接獲益者的企業往往成為職業教育的主要辦學主體。

以“雙元制”為例，我們長期以來只關注到發展職業教育必須與企業合作，因此有了推進校企合作、產教融合的不懈努力。但是，我們顯然忽略了這一事實：在德國，企業在人才培養的全過程中發揮著主體作用。據統計，在德國職業教育發展所需要的資金中，企業的投入占到七成以上。而在絕大多數教育發達國家，政府都不是職業教育的投入主體。當然，這并不意味著在這些國家里，政府對于職業教育是放任的。相反，這些國家的政府在引導、推動乃至規范職業教育的發展中發揮著不可替代的作用。只不過這種作用是利用法律、政策等形式，而不是介入到具體的辦學活動之中。關于政府在發展職業教育中的角色問題，美國著名經濟學家米爾頓·弗里德曼認為，職業學校和專業學校教育是對人力資本進行投資的一種方式，類似對機器、建筑物或者其他形式的非人力資本進行的投資。它的功能是提高人類在經濟上的生產力。[1]因此，弗里德曼認為，政府不應該為職業教育“埋單”，政府“埋單”必然造成這些教育機構效率低下。

在我國，我們一直以來以發展普通教育的思維來發展職業教育，政府在其間發揮著不可替代的主導作用。而這種主導直接導致作為國家事業單位的公辦職業學校和社會主義市場經濟體系之下的企業無法在同一個軌道上運行，無法開展真正的深度合作。因此，盡管我們不遺余力地推進校企合作、產教融合，但效果甚微。2014年2月26日，李克強總理在國務院常務會議上提出：“現代職業教育，是轉方式、調結構的戰略舉措”，“完全由政府主導的職業教育，很可能偏離社會需求”[2]。這一論斷一針見血地指出了我國職業教育的病灶所在。事實上，這也是我們試圖“復制”“雙元制”而不得的根本原因。

找到了問題的癥結所在，藥方也就不難開出：解決我國職業教育低水平、低效率發展的根本出路在于通過體制的改革，改變現行的職業教育辦學體制。與之前所有關于職業教育改革與發展的國家層面的相關文件相比，我們不難發現，《決定》體現了新時代我國職業教育發展的新要求，體現了我國職業教育實現現代化轉型的努力方向。2014年《決定》提出的辦學原則與稍早的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》的提法大相徑庭：前者提出“政府推動，市場引導”，而后者明確“政府主導，行業指導，企業參與”。同時，作為辦學原則的補充，《決定》還明確提出“發揮企業重要辦學主體作用”的命題。無疑，這種辦學原則的根本性轉變，意味著我國職業教育將面臨一場深刻的變革，也意味著我們對于職業教育現代化的認識達到了一個前所未有的高度。

而此后的相關文件中，這種改革思路一以貫之。2017年密集發布的相關政策，相繼推出了職業教育體制變革的具體舉措。比如《關于深化教育體制機制改革的意見》《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》明確提出，健全行業企業參與辦學的體制機制和支持政策，支持行業企業參與人才培養全過程；促進職業教育與經濟社會發揮骨干企業引領作用，帶動中小企業參與，支持有條件的國有企業繼續辦好做強職業學校。很顯然，基于國家職業教育改革與發展頂層設計的這些政策，集中表明了以實現現代轉型為目標的職業教育改革的基本路徑：職業教育資源的配置不再強調政府“有形的手”的作用，而是將發揮市場的根本性作用。

由上我們發現，《決定》不僅解決了什么是現代職業教育運行的內部機制的認識問題，也解決了我們該如何促進職業教育的現代轉型的策略問題。因此，我們不應當繼續在不斷試錯的過程中尋找職業教育的現代化之路。因為歷史已經證明，那種撇開體制變革試圖實現職業教育現代轉型的想法在本質上是對改革使命的回避。而當前最大的問題是，我們如何在頂層設計的指導下，切實通過地方的中層設計啟動改革，從而使得基層的職業院校在新的辦學體制下充分迸發其應有的生機與活力。顯然，這是我們理解并解決職業教育現代化轉型問題時應有的態度，也是我們真正理解并把握《決定》的應有方式。