強監管背景下地方政府融資平臺公司轉型思考

嚴慧敏

（義烏市交通投資建設集團有限公司，浙江 義烏 322000）

近年來，隨著國家進一步收緊管理地方政府債務，監管力度持續加強，地方政府融資平臺公司將面臨著更為艱難的市場環境，依靠傳統模式生存的空間越來越小，轉型已迫在眉睫。因此，在強監管政策背景下，如何加快融資平臺公司轉型對于調結構、穩增長、防風險意義重大，必須加以重視和研究。

一、地方政府融資平臺公司轉型政策背景

地方政府融資平臺公司這一具有中國特色的地方投融資模式伴隨著分稅制改革而來，在中國城鎮化建設過程中起到了不可替代的作用。2008年金融危機后融資平臺在全國范圍內加速組建，呈現擴張之勢，進一步加劇了地方政府性債務的風險。為此，2014年10月國務院印發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，要求修明渠、堵暗道，剝離融資平臺的政府性融資職能，但新增地方債規模難以滿足資金缺口，導致融資平臺承擔政府性融資功能依然普遍存在。

2017年以來，國家進一步加大金融風險、債務風險防范力度，相繼出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)等一系列文件，要求地方政府對違規擔保進行清理，加強融資平臺公司的融資管理，加快融資平臺的市場化轉型。顯然，政策倒逼之下的地方政府融資平臺公司何去何從已成為地方政府最為關切的問題，需要轉型已成政府等各利益相關方的共識。

二、地方政府融資平臺公司轉型面臨的難點

（一）戰略目標不明確

地方政府融資平臺公司主要承當政府基礎設施投融資建設任務職能，這一定程度上限制和弱化了其對發展戰略真正進行規劃的意識和能力。雖然平臺公司期待市場化運作，也會定期制發展規劃，但對企業未來的圖景并沒有清晰的描繪，對戰略目標實現路徑的可行性也缺乏認真研究。

（二）產業布局被動

地方政府融資平臺公司大都被動承擔政府基礎設施項目投資建設任務。在這些基礎設施建設當中，平臺公司只是承擔項目業主的職責，沒有真正形成建設和運營的資質和實力，在這些產業領域大多也是淺嘗輒止，缺乏轉型儲備足夠的資源。

（三）企業盈利能力弱

地方政府融資平臺公司大多缺乏獨立性的經營能力，經營性業務主要是承擔政府項目形成的附帶業務，比如店面物業、停車場、地下管廊等城市公共資源出租等。由于經營性業務占比較低，企業盈利能力弱，往往不能覆蓋融資及運營成本，企業長期虧損狀態。

（四）管理行政化色彩濃厚

地方政府融資平臺公司對地方政府進行基礎設施建設至關重要，基本上是在行政指令下運作，薪酬體系缺乏有效激勵，不用面向市場的特點進一步強化了企業管理運行帶有明顯的行政化色彩。

三、推進地方政府融資平臺公司轉型有關建議

地方政府融資平臺公司如何進行轉型因企而異，具體施策，但總的來說，轉型的核心是打破政府對平臺的隱性背書，關鍵是實現三個轉變，即：企業經營由政府輸血經營向形成自我造血功能轉變，管理運行由行政化向市場化轉變，業務由純平臺化是實體化轉變。

（一）明確企業功能，加快職能定位轉型

地方政府融資平臺公司做好轉型，首先要清晰自身的企業使命，確保不發生方向性失誤。平臺公司和所有企業一樣，都是以創造價值為依歸，但作為特殊的企業，又與一般企業不同。它存在的意義不應是在資本逐利的驅使下與民爭利，而是承接政府職能，做好政府資源配置、產業引領和戰略實施的重要抓手，通過高效配置資源創造價值，并實現資本收益。概括來講，“服務地方建設，引領地方經濟”這是平臺公司天生的使命，以前是今后依然還是。因此平臺公司亟需圍繞原有職能定位，建立市場化結算體系，并在地方產業投資、經營城市、國有資產盤活運營等方面，豐富職能定位。

（二）加大政策支持力度，助力平臺公司轉型

地方政府融資平臺公司承擔了地方重大基礎設施投融資及建設任務，對地方公共服務有效供給、基礎設施建設起著至關重要。平臺公司如果缺少來自地方政府的支持，自身既沒有轉型動力，也增加了轉型風險。因此，政府不能將平臺公司簡單看作負債公司，要高度重視平臺公司做大做強，維護平臺公司的現金流。否則，其融資功能在新的監管背景下將無法發揮，可能引發債務風險。具體可以從以下幾個方面著手：首先，厘清負債來源，妥善處理存量債務。對于經營性項目所負債務，應依靠經營性收入來保障償還，對于公益性項目所負債務，應當在政府的支持下妥善處理，助推融資平臺輕裝上陣。其次，政府要通過資金、經營性資產注入，改善資產結構，增強其造血功能，使平臺公司獲得更多市場化融資渠道的資格。最后，通過兼并重組等方式整合歸并同類業務，轉型為基礎設施、公用事業、城市運營、商業運營等領域市場化運作的國有企業，使經營性與非經營資產有效整合，發揮國有資產最優融資效用，服務地方經濟發展。

（三）以平臺實體化為目標，主動謀求業務轉型

地方政府融資平臺公司司要實現成功轉型，離不開政府政策支持，更需要樹立主動謀求轉型的決心，關鍵是通過培育具有市場競爭力的業務和盈利增長點形成自我造血功能。因此，平臺公司要在承接好公益性項目投資建設的同時，大力發展經營性業務，通過資本紐帶快速開展產業進退打造產業生態，推動業務多元化、平臺實體化，平衡資金現金流和營收指標，提升資金平衡能力。平臺公司只有具有一定的盈利能力，方能適應市場競爭，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經營能力的準市場化主體。例如，平臺公司完全可以發揮在當地施工、建設技術相對先進、融資渠道較為通暢、具有項目運營經驗（如高速公路、城市供電和供水）等獨特優勢，以社會資本方積極參與PPP項目、舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設、產業園區建設運營成等業務。另外還可以通過設立產業引導基金或并購基金，發展其它產業，或參股實體企業或金融機構，進行多元業務發展，成長為產業或金融類的控股公司。

（四）結合國企改革，推進組織管理轉型

推進地方政府融資平臺公司轉型，也需要結合國有企業改革，從法人治理、組織架構、集團管控等方面進行適應性調整，由任務導向轉變為經營導向。進一步完善法人治理結構，解決好政府職能延伸和企業自主經營兩者之間的關系，逐步實現企業化經營。同時要通過優化組織架構設計，提升日常管理、資本運作、投融資等方面的能力。