強(qiáng)監(jiān)管背景下地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型思考

嚴(yán)慧敏

（義烏市交通投資建設(shè)集團(tuán)有限公司，浙江 義烏 322000）

近年來，隨著國家進(jìn)一步收緊管理地方政府債務(wù)，監(jiān)管力度持續(xù)加強(qiáng)，地方政府融資平臺(tái)公司將面臨著更為艱難的市場(chǎng)環(huán)境，依靠傳統(tǒng)模式生存的空間越來越小，轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。因此，在強(qiáng)監(jiān)管政策背景下，如何加快融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型對(duì)于調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)意義重大，必須加以重視和研究。

一、地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型政策背景

地方政府融資平臺(tái)公司這一具有中國特色的地方投融資模式伴隨著分稅制改革而來，在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中起到了不可替代的作用。2008年金融危機(jī)后融資平臺(tái)在全國范圍內(nèi)加速組建，呈現(xiàn)擴(kuò)張之勢(shì)，進(jìn)一步加劇了地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，2014年10月國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))，要求修明渠、堵暗道，剝離融資平臺(tái)的政府性融資職能，但新增地方債規(guī)模難以滿足資金缺口，導(dǎo)致融資平臺(tái)承擔(dān)政府性融資功能依然普遍存在。

2017年以來，國家進(jìn)一步加大金融風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范力度，相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))等一系列文件，要求地方政府對(duì)違規(guī)擔(dān)保進(jìn)行清理，加強(qiáng)融資平臺(tái)公司的融資管理，加快融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。顯然，政策倒逼之下的地方政府融資平臺(tái)公司何去何從已成為地方政府最為關(guān)切的問題，需要轉(zhuǎn)型已成政府等各利益相關(guān)方的共識(shí)。

二、地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型面臨的難點(diǎn)

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)不明確

地方政府融資平臺(tái)公司主要承當(dāng)政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)任務(wù)職能，這一定程度上限制和弱化了其對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略真正進(jìn)行規(guī)劃的意識(shí)和能力。雖然平臺(tái)公司期待市場(chǎng)化運(yùn)作，也會(huì)定期制發(fā)展規(guī)劃，但對(duì)企業(yè)未來的圖景并沒有清晰的描繪，對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑的可行性也缺乏認(rèn)真研究。

（二）產(chǎn)業(yè)布局被動(dòng)

地方政府融資平臺(tái)公司大都被動(dòng)承擔(dān)政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)任務(wù)。在這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，平臺(tái)公司只是承擔(dān)項(xiàng)目業(yè)主的職責(zé)，沒有真正形成建設(shè)和運(yùn)營的資質(zhì)和實(shí)力，在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域大多也是淺嘗輒止，缺乏轉(zhuǎn)型儲(chǔ)備足夠的資源。

（三）企業(yè)盈利能力弱

地方政府融資平臺(tái)公司大多缺乏獨(dú)立性的經(jīng)營能力，經(jīng)營性業(yè)務(wù)主要是承擔(dān)政府項(xiàng)目形成的附帶業(yè)務(wù)，比如店面物業(yè)、停車場(chǎng)、地下管廊等城市公共資源出租等。由于經(jīng)營性業(yè)務(wù)占比較低，企業(yè)盈利能力弱，往往不能覆蓋融資及運(yùn)營成本，企業(yè)長期虧損狀態(tài)。

（四）管理行政化色彩濃厚

地方政府融資平臺(tái)公司對(duì)地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要，基本上是在行政指令下運(yùn)作，薪酬體系缺乏有效激勵(lì)，不用面向市場(chǎng)的特點(diǎn)進(jìn)一步強(qiáng)化了企業(yè)管理運(yùn)行帶有明顯的行政化色彩。

三、推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型有關(guān)建議

地方政府融資平臺(tái)公司如何進(jìn)行轉(zhuǎn)型因企而異，具體施策，但總的來說，轉(zhuǎn)型的核心是打破政府對(duì)平臺(tái)的隱性背書，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，即：企業(yè)經(jīng)營由政府輸血經(jīng)營向形成自我造血功能轉(zhuǎn)變，管理運(yùn)行由行政化向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，業(yè)務(wù)由純平臺(tái)化是實(shí)體化轉(zhuǎn)變。

（一）明確企業(yè)功能，加快職能定位轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺(tái)公司做好轉(zhuǎn)型，首先要清晰自身的企業(yè)使命，確保不發(fā)生方向性失誤。平臺(tái)公司和所有企業(yè)一樣，都是以創(chuàng)造價(jià)值為依歸，但作為特殊的企業(yè)，又與一般企業(yè)不同。它存在的意義不應(yīng)是在資本逐利的驅(qū)使下與民爭(zhēng)利，而是承接政府職能，做好政府資源配置、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和戰(zhàn)略實(shí)施的重要抓手，通過高效配置資源創(chuàng)造價(jià)值，并實(shí)現(xiàn)資本收益。概括來講，“服務(wù)地方建設(shè)，引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)”這是平臺(tái)公司天生的使命，以前是今后依然還是。因此平臺(tái)公司亟需圍繞原有職能定位，建立市場(chǎng)化結(jié)算體系，并在地方產(chǎn)業(yè)投資、經(jīng)營城市、國有資產(chǎn)盤活運(yùn)營等方面，豐富職能定位。

（二）加大政策支持力度，助力平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺(tái)公司承擔(dān)了地方重大基礎(chǔ)設(shè)施投融資及建設(shè)任務(wù)，對(duì)地方公共服務(wù)有效供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起著至關(guān)重要。平臺(tái)公司如果缺少來自地方政府的支持，自身既沒有轉(zhuǎn)型動(dòng)力，也增加了轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府不能將平臺(tái)公司簡(jiǎn)單看作負(fù)債公司，要高度重視平臺(tái)公司做大做強(qiáng)，維護(hù)平臺(tái)公司的現(xiàn)金流。否則，其融資功能在新的監(jiān)管背景下將無法發(fā)揮，可能引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，厘清負(fù)債來源，妥善處理存量債務(wù)。對(duì)于經(jīng)營性項(xiàng)目所負(fù)債務(wù)，應(yīng)依靠經(jīng)營性收入來保障償還，對(duì)于公益性項(xiàng)目所負(fù)債務(wù)，應(yīng)當(dāng)在政府的支持下妥善處理，助推融資平臺(tái)輕裝上陣。其次，政府要通過資金、經(jīng)營性資產(chǎn)注入，改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其造血功能，使平臺(tái)公司獲得更多市場(chǎng)化融資渠道的資格。最后，通過兼并重組等方式整合歸并同類業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運(yùn)營、商業(yè)運(yùn)營等領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)作的國有企業(yè)，使經(jīng)營性與非經(jīng)營資產(chǎn)有效整合，發(fā)揮國有資產(chǎn)最優(yōu)融資效用，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）以平臺(tái)實(shí)體化為目標(biāo)，主動(dòng)謀求業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺(tái)公司司要實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，離不開政府政策支持，更需要樹立主動(dòng)謀求轉(zhuǎn)型的決心，關(guān)鍵是通過培育具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的業(yè)務(wù)和盈利增長點(diǎn)形成自我造血功能。因此，平臺(tái)公司要在承接好公益性項(xiàng)目投資建設(shè)的同時(shí)，大力發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，通過資本紐帶快速開展產(chǎn)業(yè)進(jìn)退打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)，推動(dòng)業(yè)務(wù)多元化、平臺(tái)實(shí)體化，平衡資金現(xiàn)金流和營收指標(biāo)，提升資金平衡能力。平臺(tái)公司只有具有一定的盈利能力，方能適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經(jīng)營能力的準(zhǔn)市場(chǎng)化主體。例如，平臺(tái)公司完全可以發(fā)揮在當(dāng)?shù)厥┕ぁ⒔ㄔO(shè)技術(shù)相對(duì)先進(jìn)、融資渠道較為通暢、具有項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)（如高速公路、城市供電和供水）等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以社會(huì)資本方積極參與PPP項(xiàng)目、舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)運(yùn)營成等業(yè)務(wù)。另外還可以通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或并購基金，發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，或參股實(shí)體企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行多元業(yè)務(wù)發(fā)展，成長為產(chǎn)業(yè)或金融類的控股公司。

（四）結(jié)合國企改革，推進(jìn)組織管理轉(zhuǎn)型

推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，也需要結(jié)合國有企業(yè)改革，從法人治理、組織架構(gòu)、集團(tuán)管控等方面進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，由任務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營導(dǎo)向。進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，解決好政府職能延伸和企業(yè)自主經(jīng)營兩者之間的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營。同時(shí)要通過優(yōu)化組織架構(gòu)設(shè)計(jì)，提升日常管理、資本運(yùn)作、投融資等方面的能力。