南水北調工程前期工作簡述

王先達

新中國成立后，從1952年黃委組織西線工程查勘起，以水利（電）部為主開展了60多年南水北調工程前期工作，歷經探索階段、以東線工程為重點的規劃階段、東中西線工程規劃研究階段、論證階段、總體規劃階段和《總體規劃》提出后等六個階段。

一、探索階段（1952～1961年）

1952年10月30日，毛主席聽取黃委主任王化云關于《黃河源及通天河引水入黃查勘報告》的匯報后說：“南方水多，北方水少，如有可能借點水來也是可以的。”由此提出了南水北調戰略構想。1953年2月，毛主席在視察長江時，與長辦主任林一山探討了可能的調水線路，要求林派人查勘漢江丹江口河段。查勘后，經過比較認為，在丹江口建水庫自流引水，經唐白河平原越江淮分水嶺埡口，進入淮河流域，再由鄭州附近入黃河并引向華北的調水線路最有利。此后，以黃委為主進行了西部地區引水線路查勘，提出了《金沙江引水線路查勘報告》《中國西部地區南水北調積～柴、積～洮輸水線路查勘報告》，同時提出了4條可供進一步比較的引水線路：由金沙江玉樹附近、惡巴附近、翁水河口和石鼓分別引水到賈曲入黃河的玉積線，到洮河的惡洮線，到定西大營梁的翁定線，以及入渭河的石渭線。

長辦于1957年提出了《漢江流域規劃要點報告》，1959年提出《長江流域綜合規劃要點報告》，將丹江口水利樞紐作為漢江綜合開發利用的第一期工程，推薦自丹江口引漢濟淮濟黃方案；提出南水北調總的布局：從長江上、中、下游分別調水，并認為從中、下游調水比較現實。

淮委在1956年《淮河流域規劃》和1957年《沂沭泗流域規劃》中分別提出了引漢濟淮灌溉豫東和淮北平原5050萬畝耕地，和沿淮河入江水道引長江水入洪澤湖，再由京杭運河引水到駱馬湖、南四湖，灌溉蘇北、魯南4100多萬畝耕地；以及從裕溪河引江入巢（湖）、再經南淝河引水過江淮分水嶺入東淝河、瓦埠湖的引江濟淮線。

為從根本上解決蘇北地區用水，1957年江蘇省提出江水北調東引和淮水北調規劃，并開始逐步建設淮沭新河，引淮水北調，開挖新通揚運河引江，建設江都等泵站北調江水，為南水北調東線工程奠定了基礎。1958～1961年，蘇魯兩省實施了京杭運河黃河～長江段整治和擴建工程，為南水北調東線工程創造了條件。

1958年開始建設丹江口水庫，為實施南水北調中線工程奠定了基礎。

1962年以后，由于黃淮海平原大面積引黃灌溉和平原蓄水，造成了嚴重的土壤鹽堿化，加上文化大革命的干擾，南水北調的前期工作處于停頓狀態。

二、以東線為重點的規劃階段(1972～1979年)

1972年華北大旱，工農業用水發生嚴重困難，水資源危機開始暴露。為解決華北缺水問題，1973年開始建設引灤工程，水電部組織研究引黃方案。由于黃河水量少、處理泥沙十分困難，引黃只能作為解決華北缺水的過渡性措施和應急方案。從長遠考慮，應從長江調水。隨后，水電部成立南水北調規劃組，研究從長江向華北調水的近期方案。規劃組于1976年3月提出《南水北調近期工程規劃報告》。規劃從江蘇省揚州市附近抽引長江水，沿京杭運河等河道逐級抽引江水北調，向天津市和海河流域缺水地區供水，重點是北調，并兼顧沿線地區工農業用水要求。經國務院批準，1978年5～7月對《規劃》進行了現場初審。初審肯定了以東線工程作為南水北調近期工程，并以京杭運河為輸水干線送水到天津作為南水北調東線近期工程的實施方案。

為了推動南水北調工程前期工作順利開展，1978年7月，中國科學院、水利部在石家莊召開了“南水北調及其對自然環境影響”科研規劃落實會，制定了1978～1985年“南水北調及其對自然環境影響”科研規劃實施計劃，明確了科研任務、各課題的負責單位和參加單位。1980年以后，陸續提出了研究成果，為南水北調工程規劃所應用。1979年3～4月，中國水利學會在天津主持召開了南水北調規劃學術討論會。會議重點討論了中線和東線方案。多數同志認為，這兩條供水線路各有供水范圍，各有特點，也各有其有利條件，不能相互替代，應該相互促進。此次會議，南辦介紹了《南水北調近期工程規劃報告》，長辦提出《長江中游線引漢工程規劃要點》，黃委設計院提出了《關于南水北調的意見》。1980年，中外專家共同對東、中線經過地區進行了科學考察，舉行學術交流會，重點討論了南水北調的必要性和調水對自然環境的影響。此后左大康、劉昌明主編了《遠距離調水，中國南水北調與國際調水經驗》專著。

三、開展南水北調東、中、西線規劃研究(1980～1994年)

1978年10月和1979年12月成立了水利（電）部南水北調規劃辦公室（簡稱南辦），統一組織和指導南水北調工作，并由黃委、長辦、天津院分別負責西、中、東線規劃。南水北調進入東、中、西線規劃研究階段。

1980～1981年，海河流域連續兩年嚴重干旱，國務院決定密云水庫不再供水河北、天津，臨時引黃濟津，加快建設引灤工程，國家計劃“六五”實施南水北調工程。東、中、西線進行了深入的規劃研究工作。

東線：按照1981年國務院治淮會議要求，1983年1月淮委提出《南水北調東線第一期工程可行性研究報告》，2月，國務院決定，“批準南水北調東線第一期工程方案”“爭取今冬開工”。1985年4月，水利部將《南水北調東線第一期工程設計任務書》報送國家計委。1986年9月～1988年5月，國家計委和中國國際工程咨詢公司對《任務書》進行了審查和評估。國務院總理李鵬對審查意見作了批示。

根據審查意見和水利部要求，從1988年下半年～1992年12月，南辦組織淮委、海委、天津院編制了《南水北調東線工程修訂規劃報告》和東線第一期工程的《修訂設計任務書》《修訂環境影響報告書》《總體設計》和《可研修訂報告》。1993年9月，水利部主持審查了《修訂規劃報告》和《可研修訂報告》。此前，1993年7月預審了《修訂環境影響報告書》。

1986年，全國人大六屆四次會議審查通過的“七五”計劃確定，“開始建設南水北調東線第一期工程”。1992年4月、1993年5月水利部向國務院兩次報告，建議：“為緩解北方缺水局面，先實施東線工程現實可行。”“應先行建設南水北調東線一期工程、中線的水源工程（擴建丹江口水庫）和引黃北調工程。”

中線：1980年4～5月，水利部組織中線查勘，認為中線是一條好的調水線，應盡快提出規劃報告，并指定長辦負責中線規劃。1985年12月，長辦提出了《南水北調中線引漢規劃報告（初稿）》。規劃主要為農業供水，并結合航運，將輸水渠作為新的運河。經修改后，1987年完成《中線規劃報告》，1988年9月報送了《規劃補充報告》和《規劃簡要報告》。此后，又提出了《南水北調中線規劃報告（1991年9月修訂）》《中線工程初步可研報告》。1992年3月，國家計委召開南水北調研討會，鄒家華副總理講話，要求加快中線前期工作。1992年底，長委完成《中線可研報告》，1993年又補充了若干專題材料。水利部于1994年1月審查通過了《可研報告》和專題材料，并報送國家計委。

西線：1978年、1980年和1985年黃委三次組織從通天河、雅礱江、大渡河引水入黃河線路的查勘，并提出查勘報告和引水工程研究報告。

1987年7月，國家計委印發《關于開展南水北調西線工程超前期工作的通知》，將西線工程列入超前期工作項目。在有關部門和地方的協同配合下，到1996年黃委完成了大量勘測和規劃研究工作，并于1989年、1992年和1996年分別提出《南水北調西線工程初步研究報告》《雅礱江調水工程規劃研究報告》和《南水北調西線工程規劃研究綜合報告》。

四、開展南水北調工程論證(1995～1998年)

1995年6月，國務院第71次總理辦公會議研究了南水北調問題，認為：南水北調是一項跨世紀的重大工程，關系到子孫后代的利益，一定要慎重研究，充分論證，科學決策。隨后，成立了以水利部部長紐茂生為主任委員的南水北調工程論證委員會及辦公室、顧問組、工作組、專家組，和以國務院副總理鄒家華為主任委員的南水北調工程審查委員會及辦公室、專家組，開展南水北調工程的論證和審查工作。

南水北調工程論證委員會及工作組和專家組于1996年1月提出了《南水北調工程論證報告》（簡稱《論證報告》）及8個附件。《論證報告》建議，“實施南水北調工程的順序為中、東、西線”，“將中線工程列入‘九五’計劃，早日興建”。1998年2月，審查委員會提出了《南水北調工程審查報告》。《審查報告》同意《論證報告》的主要結論意見，即按中、東、西的順序實施南水北調工程，推薦中線工程加高丹江口水庫大壩，對漢江中下游實行補償，調水145億m3的建設方案；東線工程應創造條件適時開工建設；西線繼續做好綜合調研，搞好規劃，優選調水規模和線路，開展高壩、長隧洞技術研究，加快前期工作步伐。

五、開展南水北調工程總體規劃(1999～2002年)

1999年5月，水利部成立南水北調規劃設計管理局（簡稱調水局）。調水局組織有關單位和專家，開展南水北調工程規劃研究。首先開展《北方地區水資源總體規劃》和《近期解決北方缺水問題專題研究》（含8個專題），于2001年初完成并通過評審驗收。

在對南水北調工程前期工作的總結、分析，以及北方地區水資源總體規劃初步成果基礎上，2000年7月，水利部提出《南水北調工程實施意見》。9月27日，國務院召開南水北調工程座談會，朱镕基總理主持會議，聽取了水利部關于《實施意見》的匯報和國家計委、中咨公司和與會專家的意見，并指示，務必做到先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水；強調關鍵在于搞好總體規劃，全面安排，分期實施。隨后國家計委和水利部布置南水北調工程總體規劃工作。調水局協同有關部委并組織部屬單位和流域機構，編制了《南水北調工程總體規劃》的12個附件和45個專題研究報告，通過了專家評審。在此基礎上，國家發展計劃委員會和水利部于2002年9月聯合編報《南水北調工程總體規劃》（簡稱《總體規劃》）。12月，國務院對《總體規劃》作了批復，“原則上同意《南水北調工程總體規劃》”，“先期實施東線和中線一期工程，西線工程先繼續做好前期工作”。12月27日，在北京人民大會堂、江蘇省寶應市、山東省濟南市同時舉行了南水北調工程開工典禮。國務院總理朱镕基宣布南水北調工程開工。東線一期工程的兩個單項工程開始實施。2003年12月30日，中線一期工程開工。南水北調工程從規劃研究進入了以建設為主的階段。

六、《總體規劃》提出之后

依據《總體規劃》及東、中線一期工程規劃編報的東、中線一期工程《項目建議書》和《可研報告》，國務院批準建設東、中線一期工程。兩項工程分別于2013年和2014年建成通水，并逐漸增加調水量（例如，2017～2018年度，山東省從東線工程引水近11億m3，約為年設計凈增供水量的80%；中線工程向北京市供水約10億m3/年，2018年3～6月，中線向豫、冀、津三省市生態補水8.7億m3），從而改善了京、津、冀、豫、蘇、皖、魯等省、市的供水狀況，促進了社會經濟發展，初步（或正在）改善了受水區的生態環境狀況。但是，隨著經濟社會的發展，《總體規劃》確定的一些目標和任務還需要進一步論證。

一是所提的“力爭西線一期工程在2010年具備開工條件”的目標至今沒有實現。

二是正在開展的東線二期工程規劃，初步擬定供水范圍為蘇、皖、魯、冀、津、京等6省、市，突破了《總體規劃》東線工程不向北京市供水的供水目標（范圍）。

三是《總體規劃》提出的東、中線二期工程和西線工程，都需要進一步論證。東線二期工程正在論證中。中線工程的規模（年調水量）經過多次論證，已從20世紀70～90年代的220億～230億m3/a調整為《總體規劃》采用的130億m3/a。2003年以后，國家建設從丹江口水庫引水的南水北調中線一期工程，而在丹江口水庫上、下游，陜鄂兩省也在抓緊建設引漢工程，不久將建成引水；加上水文系列延長的影響等，人們很自然地提出《總體規劃》關于中線二期工程年調水量從一期工程95億m3/a增加到130億m3/a的目標需要重新論證；如果達不到130億m3/a，是否需要引江？

關于西線工程：二十世紀五六十年代研究的調水范圍偏大，研究的引水河流偏多。七十年代后期起，研究從通天河巴塘曲口以上、雅礱江甘孜以上、大渡河兩江口以上河段引水。初步分析最大可能年調水量為200億m3。《南水北調工程西線論證報告》和《總體規劃》都提出西線工程從通天河、雅礱江和大渡河等三條河調水到黃河。調水規模分別為195億m3/a和 170億m3/a。

2001年，錢正英在她和張光斗共同主編的《中國可持續發展水資源戰略研究綜合報告及各專題報告》中指出：西線工程“從長江干流通天河及支流雅礱江、大渡河調水到黃河上游”，“主要任務是解決西北地區缺水問題，同時促進黃河治理開發”，“還不具備實施條件”，“應抓緊前期工作……盡快開展第一期工程可行性研究”。在對西北地區水資源進行研究之后，她在“西北地區水資源及對策高層研討會”上的發言中指出：“西線建設的任務主要是滿足黃河個別支流如渭河的社會經濟用水需求和補償黃河的出境水量。因此，西線的受水區、線路，以及實施步驟都應進一步論證比較。”（《中國水利》2006年第11期）

2003年以后，按照國務院對《總體規劃》批復提出的“西線工程先繼續做好前期工作”的要求，有關單位一直在開展西線工程的前期工作，至今未提出實施方案。

《總體規劃》提出后的實踐告訴我們，在東、中線一期工程建成后，南水北調工程的前期工作仍然任重道遠：東、中線后續工程論證工作需要“加快開展”，建設一個什么樣的西線工程仍在論證中