建設用地指標市場配置法律制度設計基于地方制度樣本分析

(遼寧石油化工大學 馬克思主義學院,遼寧 撫順 113001)

供給側改革的最終目的是滿足需求,通過調整需求結構,實現供給與需求平衡。我國提出,深化供給側結構性改革,調整經濟結構,實現要素最優配置。土地制度是“供給側改革”重要組成部分。受計劃體制經濟影響,我國建設用地指標行政配置產生了高昂的制度成本,導致行政配置成本大于制度收益。在市場經濟條件下,為了實現建設用地指標高效率配置,充分發揮市場機制對建設用地指標配置的決定性作用,推進建設用地指標市場化配置和指標供給側改革。針對建設用地指標行政配置效率低下、政府權力“尋租”現象嚴重等問題,浙江等省在實踐中探索出指標交易地方制度樣本,但這些地方制度樣本是指標市場化配置制度模式,在法律依據、耕地占補平衡、指標交易行政許可、指標交易價格、程序等方面存在著制度缺陷,通過對地方制度樣本的實證分析,提出構建我國指標市場配置法律制度設計途徑。

1 問題提出

建設用地指標是我國土地宏觀調控的政策杠桿。在計劃經濟體制條件下,我國建設用地指標實行行政配置方式,行政命令是計劃配置方式的核心機制,具有行政計劃單一性,行政干預和計劃管理色彩濃厚,忽視了地區之間土地資源稟賦差異性,資源配置效率低下。為了突破指標計劃體制,學術界對市場配置建設用地指標進行了研究。寧光杰指出,市場機制通過價格機制、供求機制和競爭機制配置土地資源,實現指標市場供求均衡;王成艷立足于市場機制功能,從制度經濟學角度,實證分析了建設用地指標市場配置制度績效;李學文基于對折抵指標有償調劑與土地開發權制度比較,指出折抵指標有償調劑制度與TDR共性,即都是通過引入市場機制實現指標交易。

綜上所述，過去的市場化研究系統不強,未將市場配置與我國土地計劃制度進行系統性研究。本研究以供給側改革為背景,通過對建設用地指標市場配置的地方制度樣本實證分析,提出供給側改革下建設用地指標市場配置制度設計,在基本法上確定指標交易的法律地位,為指標交易提供法律依據;構建指標交易基本原則;建立指標交易許可證制度、指標交易審批等制度,推進指標交易的市場化改革,實現指標交易的供給側結構性改革。

2 建設用地指標配置模式

建設用地指標是國家調控土地資源的綜合性工具,包括行政配置和市場配置模式。行政配置是指標配置的基礎性手段,市場配置屬于指標配置的再次配置,是指標行政配置改革的方向和目標。

2.1 建設用地指標內涵

建設用地指標內涵是研究建設用地指標制度設計理論的基礎。建設用地指標具有類型多樣化的特點。以指標來源劃分,建設用地指標分為宏觀建設用地指標和微觀建設用地指標：宏觀建設用地指標,即農用地轉為建設用地指標,具體是指依據土地征收程序,將集體土地轉為國有土地所獲得的用地指標：不同于宏觀建設用地指標,微觀建設用地指標是指將農民擁有的非建設用地復墾為耕地,非農用地復墾為耕地的指標。以指標功能為標準,建設用地指標分為指令性指標、指導性指標和預測性指標。受計劃經濟體制的影響,國家運用行政手段配置建設用地指標,具體按照土地總體規劃和年度計劃分解指標,主要是對新增建設用地指標進行配置。本文以新增建設用地指標為研究對象,包括行政配置和市場配置兩種模式。

2.2 建設用地指標的行政配置模式

行政配置模式具有行政干預特征。中央政府享有建設用地指標的壟斷權,作為建設用地指標宏觀調控主體,中央政府依靠行政命令手段,根據土地總體規劃和年度計劃將建設用地指標在政府之間進行初始配置。在初始配置過程,中央政府對指標總量進行宏觀調控,通過行政權將指標配置給地方政府,排斥市場機制對指標的配置,致使建設用地指標配置效率低下。

制度成本是政府實施和維持社會公共制度所承擔的經濟損失和付出的社會代價。指標行政配置是政府采用行政手段,運用行政權配置建設用地指標,抑制市場機制對資源的配置功能,產生信息成本、尋租成本和社會成本問題,忽視區域間資源稟賦的差異性,政府在指標配置過程中付出代價,引發諸多社會矛盾。

2.3 建設用地指標的市場配置模式

市場是一只“看不見的手”,在資源配置中通過供求機制實現資源高效配置。市場機制是建設用地指標行政配置改革的方向,是指標行政配置制度的創新。供求機制決定資源配置流向,指標市場配置本質是私權機制,實質是通過市場機制為經濟發達地區爭取更多的建設用地指標,為經濟發達地區拓展經濟發展空間。市場配置是行政配置方式的創新,包括價格機制、競爭機制和供求機制方面內容的創新。

市場配置是資源配置的新型調控機制。市場配置對建設用地指標配置的功能表現在:①調節指標配置供求。市場機制作為新型調節機制,市場機制主要是通過引導指標利用方向和數量結構,調節指標配置供求狀況。②確定指標交易主體。指標交易主體是指標交易的參與者,是指標交易合同簽訂的雙方主體。③確定指標交易數量及比例。指標交易要堅持適度原則,在市場經濟條件下,指標交易通過市場機制調整指標結構,確定指標交易比例,實現建設用地宏觀總量控制。

3 建設用地指標市場配置地方制度樣本

指標交易地方制度樣本是指標交易市場化模式。針對指標行政配置的高制度成本問題,浙江省、廣東省等地探索出指標市場化地方制度模式,在實踐中促進指標高效配置。

3.1 耕地異地占補平衡制度

浙江等省在實踐中,探索出指標市場化地方制度模式。耕地占補平衡包括耕地“質”和“量”的平衡[1],是指標交易的地方實踐模式,實現跨市縣耕地交易市場化[2]。耕地占補平衡屬于我國耕地保護的重要制度[3],是對指標行政配置模式的創新。在探索指標行政配置改革中,浙江、江蘇等省探索了耕地異地占補平衡模式,主要是:①設立專門機構。專門機構是專門負責指標交易的組織機構,指導耕地指標補充,對指標交易進行程序化管理。②設置指標交易平臺。交易平臺是耕地占補平衡的場所,為指標交易主體提供交易信息,規范化管理耕地異地占補平衡。③建立系統化耕地占補平衡機制。以廣東省為例,該省出臺了《耕地儲備指標交易管理暫行辦法》,規范占補平衡指標來源、指標價格確定等內容,全面落實耕地占補平衡。④建立耕地儲備指標管理臺帳。為了推進耕地占補平衡,嚴格審查耕地占補平衡過程和耕地占補指標交易合同,加強對補充耕地的管理。

3.2 基本農田異地代保制度

基本農田異地代保制度是指經國務院批準占用基本農田的市縣,經省人民政府批準委托本行政區域其他市縣進行基本農田代保?；巨r田異地代保限制在本行政區域內進行。作為建設用地擴張制度,基本農田異地代保制度的本質是地區之間轉讓“農地發展權”[4]。但在實踐中,指標市場化調劑行為必須嚴格遵守土地利用總體規劃:①基本農田異地代保主體是縣級以上的地方政府。在實踐中,基本農田限制在省級行政區域,具體在“市級對市級”、“市級對縣級”和“縣級對縣級”范圍內進行。②遵循市場機制。在基本農田異地代保實踐中,代保主體遵循市場機制,通過協商方式訂立代保協議,報省人民政府批準,實現指標的市場化調劑。通過基本農田異地代保制度,委托方擴展指標空間,代保方獲得補償,雙方互利共贏。③規定代保補償標準和代保程序。通過異地代保,委托方擴展指標空間,代保方獲得補償。為了避免發生代保糾紛,代保資金補償標準由委托方和代保方確定,代保必須經委托方和代保方國土資源部門商定并上報省國土資源廳批準,方可進行。

3.3 折抵指標有償調劑制度

為了解決地區經濟發展對建設用地指標需求,浙江等省探索出折抵指標調劑模式,是以新增耕地面積折抵建設用地指標[4]。作為指標市場化模式,通過市場機制配置建設用地指標。折抵指標有償調劑制度屬于地方指標交易代表性的實踐制度。為了提高指標交易效率,浙江省創造性地引入市場機制[5],在實踐中形成折抵指標有償調劑制度,主要方法是:①明確規定折抵指標調劑范圍。在指標交易實踐中,浙江省為了實現指標交易,明確規定折抵指標的調劑范圍。即折抵指標調劑限制在本行政區域內有償進行,為土地開發權的跨區域交易提供制度保障。②建立省級指標交易平臺。浙江省折抵指標調劑限制在浙江省行政區域內。為了實現指標交易,浙江省建立了專門進行指標交易的省級指標交易平臺,為指標交易雙方進行指標交易提供便利,促進指標交易主體通過協商方式實現指標交易,提高指標交易效率。③建立折抵指標調劑市場。指標調劑市場是指標交易的專門場所,指標調出方和調入方在指標調劑場所通過平等協商的方式實現指標調劑。

4 指標交易的地方制度樣本法律問題分析

實踐中,建設用地指標市場化地方制度模式存在制度缺陷,指標交易缺乏法律依據和規范化程序,指標交易價格沒有真正反映市場價值,指標交易監督機制缺失,分析這些法律問題是設計我國建設用地指標市場配置制度的關鍵。

4.1 指標交易缺乏基本的法律依據

法律規范是建設用地指標交易地方制度樣本法律依據,是指標交易合法化的前提。通過對浙江等省指標交易地方制度樣本的實證調研,目前浙江等省的指標交易都以地方法規和土地政策為指標交易依據,指標交易缺乏基本法的法律依據,指標交易存在違法風險等后果,因此亟需完善基本法,推進指標交易規范化?！锻恋毓芾矸ā肥俏覈恋氐幕痉?。作為上位法,《土地管理法》未明確規定指標交易的條件和法律程序,正是由于缺乏基本法依據,浙江等省的指標交易地方制度樣本都是根據地方的實際情況,缺乏統一指標交易的法律規范。例如,基本農田易地代保已在浙江省實踐,但尚未得到國家相關法律的認可。為實現基本農田易地代保規范化管理,國土資源部對基本農田易地代保制度做了限制性規定。即除國家重點基礎設施項目外,禁止隨意改變基本農田區位和面積。由于基本農田易地代保制度在實踐中擾亂了土地市場,國務院于2004年叫停了基本農田易地代保制度,對土地市場進行了嚴格的整頓和治理。

4.2 指標交易缺乏規范化程序

指標交易地方制度樣本作為建設用地指標市場的調劑行為,在程序制度上缺乏規范化的交易程序，主要是:①指標交易缺乏規范化審查程序。規范化程序有利于實現指標交易管理規范化。以基本農田異地代保為例,異地代保條件與國土資源部的規定矛盾。一是法律規定矛盾。對基本農田易地代保條件的規定,《浙江省基本農田保護條例》與國土資源部的文件發生沖突。二是先占后補程序違背法律。先占后補存在制度缺陷,先占后補耕地質量差異大,耕地質量存在風險隱患,代保土地質量低下,違背現行法律,威脅糧食安全。②缺乏規范化的交易制度。易地代保存在行政干預性,在行政干預影響下,異地代保土地價格不能反映土地真實價值,建設用地總量失控。③指標交易聽證制度缺失。以浙江省折抵指標有償調劑制度為例,地方政府壟斷土地一級市場,折抵指標有償調劑制度的本質是地方政府的行政行為,是地方政府控制土地開發權的交易,剝奪了農民的聽證權。

4.3 指標交易價格沒有真正反映市場價值

通過對指標交易地方制度樣本的實證調研,指標交易的地方制度并非完全的市場化交易,在指標交易實踐中存在地方政府的指導行為,指標交易價格不能真正反映市場價值。以基本農田異地有償代保制度為例,在基本農田異地有償代保實踐中,缺乏異地代保基本農田價值核算機制和標準。在基本農田異地有償代保中,受土地利益驅使,經濟發達地區通過異地代保獲得更高的土地開發權,突破了基本農田保護開發限制,獲得了高額農用地收益。同時,因為異地代保市場的不完全善,代保農田補償標準不統一,政府通過行政權干預指標的交易行為,引導指標交易價格,隨意干預指標定價,使交易指標不能真正反映土地的市場價值,抑制市場機制的發揮。

4.4 指標交易監督機制缺失

指標交易的地方制度缺乏指標交易監督機制,表現在:①建設用地總量失控。浙江省通過跨縣(市、區)調劑,實現折抵指標有償調劑,實質是折抵指標交易。浙江省將指標折抵納入行政管理,在初期階段未干預折抵指標使用,使指標使用失去控制。受土地利益驅使,基本農田代保耕地質量降低,不利于形成建設用地集約利用機制。②耕地占補平衡質量失衡,產生糧食危機。以浙江省折抵指標有償調劑制度為例,缺乏系統性耕地占補平衡規定,特別是缺乏耕地占補標準和驗收程序,復墾后耕地注重數量平衡,忽視復墾后耕地質量標準,耕地“占優補劣”現象嚴重,加大了耕地占補質量監管的難度,威脅糧食安全。③規避國務院監管。國務院監管是保持耕地占補平衡的重要保障?；巨r田異地代保制度本質是地區之間轉讓“農地發展權”,土地整理折抵指標替代國家計劃指標,規避國務院對基本農田的審批環節,也規避了國務院追繳新增建設用地有償使用費的行為。

5 建設用地指標市場配置制度設計

針對建設用地指標地方制度樣本存在的制度缺陷,立足于供給側改革背景,從指標市場配置法律制度視角,提出建設用地指標市場配置制度設計。

5.1 在基本法上明確指標交易的法律地位

供給側結構性改革著眼點在于改革供給錯配需求的結構性問題,滿足市場的“真實需求”,在基本法上明確指標交易的法律地位,為建設用地指標交易提供合法性依據。主要包括:①在《土地管理法》基本法上確立指標交易法律的地位。一是改變《土地管理法》內容和定位,使其成為土地法律規范的基本法,成為指標交易管理的基本法律,為指標交易制度提供法律依據。二是實踐層面,在《土地利用年度計劃管理辦法》中增加土地利用總體規劃彈性,合理控制指標空間規劃,推進“多規合一”,提升國家資源空間規劃能力。三是規范指標交易程序,明確交易條件。指標交易程序制度化是指標交易規范化管理,是地方指標交易程序的法律依據。②確立以指標調劑為合法交易制度模式。指標有償調劑可緩解土地利用緊張程度。在指標交易制度構建和《土地管理法》基本法中將指標有償調劑模式作為指標交易的制度模式,在法律上將指標調劑制度合法化,積極探究建設用地指標行政配置制度改革,實現指標供給側的結構性改革。

5.2 建立法律制度推動供給側結構改革

指標交易法律制度是行政配置制度的創新,為指標交易提供制度依據。在供給側結構性改革中,建立指標交易制度,優化土地供應數量和結構,實現市場供需端的動態平衡[6],主要是:①明確規定指標交易的主體。指標交易主體包括指標交易供應方和需求方,即指標交易的買賣主體。在建設用地指標配置實踐中,中央政府通過行政配置方式,根據土地行政規劃將建設用地指標層層分解給省市縣,省、市、縣在指標利用實踐中出現指標配置不平衡現象,為滿足區域經濟發展對指標的客觀需求,省、市、縣政府作為指標交易主體,通過市場機制對指標余缺再次配置。在指標再次配置過程,省、市、縣政府是指標交易的主體。中央政府不直接參與指標交易,主要負責指標總量控制，省級政府承擔落實指標責任，市縣級政府是指標直接交易的主體,在指標交易過程中通過協商談判方式,協商一致實現指標交易。②規定合同形式為指標交易規范文本。合同是當事人協商一致的結果，合同屬于比較嚴肅的文本形式,指標交易過程具有復雜性。為防范指標交易沖突,推進指標交易的規范化,規定合同形式為指標交易規范文本,明確指標交易合同內容,推進指標交易的規范化。③賦予政府指標交易規制權。規制權在性質上屬于調控權,政府規制是政府對指標交易規范和制約,具體是指政府運用公權力調控指標交易行為。在建設用地指標交易中,受市場趨利性影響,指標交易價格偏離市場價值,在這種狀況下賦予政府指標交易規制權,規范指標交易行為,防止指標交易價格飆升。

5.3 建立指標交易的監管原則

利益衡平原則:供給側結構性改革是通過重新配置生產要素,提高要素配置效率[6]。利益平衡是協調相關方利益達到優化狀態[7]。在指標市場化配置中,利益衡平原則體現指標配置的公正性,主要是:①公共利益與私人利益的衡平。法律關系的實質是利益關系。為保護農民利益,建立指標交易收益分配制度,確定合理的土地增值收益分配比例,明確土地增值分配權利邊界,保障農民的參與權,提高農民的收益份額和比例。同時,在指標交易過程中建立市場補償機制,按“市場價格”標準進行補償,具體在指標交易過程中由國家和農民通過協商方式,實現指標交易主體地位平等,公平填補處于弱勢地位的農民損失。②區域之間利益的衡平。區域之間因資源稟賦、經濟區位、發展階段和環境容量差異決定各地區經濟發展呈現差異性,是引起區域經濟非均衡發展的重要因素。一是建立公平的指標交易補償制度。指標交易補償制度是政府通過空間引導政策,調控各區域之間的建設用地指標,以財政轉移支付方式對指標調出方進行補償,增加其耕地保護和生態維護費用,縮小區域之間經濟發展差距。二是建立區域間的指標交易補償制度。指標交易補償制度可通過談判方式實現,是確保區域經濟協調發展的需要。在指標交易過程中,地方政府作為指標交易的主體,指標交易補償具體由指標交易雙方通過協商談判方式,達成意思表示一致的結果。地方政府是指標交易主體,地方政府通過市場機制對指標進行配置,提高指標的配置效率。

正當程序原則:程序是指應當遵循的方式和步驟。公權力具有天然擴張性,為提高指標配置效率,指標交易必須堅持正當程序原則,限制權力對權利的制約,主要是:①建立指標交易程序公開制度。在建設用地指標交易中,地方政府在建立指標市場交易過程中要做到信息公開,充分保障農民的知情權。如果農民權益受損,地方政府應保證其渠道暢通,通過訴訟獲得保障。正當程序原則還包括聽證制度。農民利益受到損失時享有陳述和辯解權利,通過聽證農民才能陳述意見,為自己辯解,爭取權益。②建立指標交易公示制度。建立指標交易公示制度的目的在于向社會公開或公告指標交易內容。建設用地指標交易內容是在評估的基礎上,由指標交易主體通過協商等程序制度確立,建設用地指標交易合同是確定指標交易內容的重要形式。指標交易合同訂立后,在政府決策實施前要通過公示制度將行政機關指標交易決策方案公開,包括決策目的、指標交易土地位置、面積、指標補償費標準,預期效果等,通過行政機關的公示欄、網絡等新媒體向社會公示,實現政府指標交易決策民主化。

5.4 建立指標交易程序制度

指標交易程序制度是指標交易制度化和程序化的重要制度。在指標交易過程中,通過完善耕地占補平衡制度,建立指標交易行政許可和政府規制制度,建立指標交易程序制度,規范指標交易程序,促進指標市場配置制度化。

完善耕地占補平衡監督制度:在耕地占補平衡操作實踐中,通過耕地“占一補一”掩蓋實質“平衡”[8]。為保證補償耕地質量,應加強對耕地占補平衡的監督。通過耕地占補平衡指標區域供需調節,控制建設用地總量,實現經濟發展與耕地保護“平衡”。一是數量動態平衡。實現耕地資源的新開墾數量與減少數量動態平衡和一致。二是質量動態平衡。堅持質量動態平衡,確保新補充耕地與被占用耕地質量的一致性,實現耕地質量動態平衡。在指標交易過程中,通過耕地占用補償制度,嚴格遵守“18億畝耕地保護紅線”,實現耕地占補的數量和質量平衡,運用市場機制,發揮政府對建設用地指標的調控職能,實現對建設用地總量的控制。

構建指標交易行政許可制度:供給側結構性改革旨在去產能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板,從要素市場著手提高供給體系質量和效率[9]。行政許可制度是指標交易的前提,目的是實行指標交易許可批準制度,加強指標入市交易監督,制約指標交易的投機行為。建設用地指標交易的前提是排污權總量控制和排污許可證制度。為了加強指標交易的行政許可、控制建設用地規模,國土資源部門應將建設用地指標交易預審、農用地轉用、土地征收審批等事項都納入行政許可范圍,對有違法行為的指標交易實行否決制度;建立土地審批責任追究制度。此外,強化各級國土部門對農用地轉用、土地征收等事項審批進行監管,各級國土部門批準農用地轉用要符合公益性目的;加強上級國土部門對下級國土部門指標的監督。

建立指標交易政府規制制度:行政配置導致嚴重失衡的利益分配格局[10],因此推進供給側改革要發揮市場機制功能,建設用地指標配置要通過市場進行配置[11]。在市場條件下,建設用地指標價格受市場因素影響呈現波動性,產生指標投機行為,指標交易中政府規制制度可控制指標交易的投機風險[11],發揮政府指標交易管理者職能,推進指標供給側改革。在供給側改革下和建設用地指標市場配置制度設計中建立指標交易的政府規制制度,規范政府指標交易行為,政府在建設用地指標市場配置過程中，重點在于審查指標交易價格,對指標交易價格進行規制,具體體現為:當指標交易價格過高并超過指標評估價值時,政府有權限制和禁止指標交易,限制指標進入土地交易市場,有效調節指標供需結構,實現指標交易市場均衡發展,宏觀調控指標供給側,實現指標供給側與需求側平衡,提高指標配置的效率,實現基本公共服務供給的有效性[12]。

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