閱讀權利：我國全民閱讀立法的本源

陳曉萍（寧夏警官職業學院圖書館）

1 法治社會視閾下實現公民閱讀權利的立法保障

1.1 我國公民閱讀權利意識的覺醒

公民閱讀權利是公民受教育權和文化權的重要組成部分，彰顯著人類的自然屬性和社會屬性，通常體現為由應有權利，到法定權利、實有權利的進階。［1］公民通過實現閱讀權利，可以自由、平等、便捷地閱讀各類書籍、報刊等公共出版物，有效利用社會圖書資源和閱讀空間，保護、轉化和推廣閱讀成果，滿足自身在文化方面的利益和需求，進而培養一種持續性閱讀行為和良好的閱讀習慣，并從閱讀中享受樂趣。

公民閱讀權利意識的覺醒是時代發展的必然。聯合國《圖書憲章》規定，每個人都有閱讀的權利，社會有責任保證每個人都有機會享有閱讀的利益。1972年，聯合國教科文組織明確提出“全民閱讀”理念，倡議社會成員人人讀書，逐步建設并“走向閱讀社會”；1995年，聯合國教科文組織將4月23日確定為“世界讀書日”。美國、英國、日本等國家率先開展閱讀推廣活動，全民閱讀活動由此得到大力推廣。各國政府逐步認識到公民閱讀能力和閱讀水平與民族素質和國家強盛密切相關，紛紛倡導全民閱讀，大力進行閱讀推廣，改善閱讀環境，閱讀氛圍逐漸濃厚。我國隨著改革開放后經濟的快速發展，公眾的物質需求逐步得到滿足，開始注重精神方面的追求和權利的保障，公民閱讀權利意識日漸覺醒。

1.2 閱讀立法是實現公民閱讀權利的重要手段

通過保障并實現公民的閱讀權利，可以延續良好的閱讀傳統，產生內在的文化驅動力，進一步實現個人的價值和社會的進步。就世界范圍而言，公民閱讀權利日益受到重視，國際人權條約及各國法律都在逐步加強對公民閱讀權利的保障和對閱讀活動的推動。部分發達國家借助閱讀立法的形式來保障公民的閱讀權利，如美國1956年《圖書館服務法》、1977年《閱讀推廣活動法》，日本1950年《圖書館法》、2001年《兒童閱讀推進法》，韓國2006年《讀書文化振興法》等，均以立法的形式保障公民閱讀權，通過倡導說服、教育激勵、自我約束實現立法目標，確保了圖書館的營運和各項閱讀活動的開展，在提升國民閱讀能力，營造閱讀范圍方面，起到積極的作用。

1.3 我國閱讀立法進程的漸進

20世紀90年代，我國全民閱讀活動開始起步，政府提出“倡導全民讀書，建設閱讀社會”；2000年，全國知識工程領導小組確立每年的12月為“全民讀書月”；2006年4月，中宣部、中央文明辦、新聞出版總署等部門聯合倡導“全民閱讀”，宣傳“世界閱讀日”；2012年黨的十八大報告明確提出，“開展全民閱讀活動”，正式將全民閱讀上升為國家戰略。自2014年開始，連續四年寫入政府工作報告。國家對全民閱讀活動日益重視，全國各地閱讀推廣活動的廣度、深度日益拓展，內容漸漸充實，方式日益創新，影響逐步擴大，社會各界呼吁加快全民閱讀立法的步伐，通過建立完善的制度支持體系，保障公民的閱讀權利，促進全民閱讀推廣活動。2016年2月，國家新聞出版廣電總局率先公布《全民閱讀促進條例》（征求意見稿）并向社會征求意見。2016年12月，《全民閱讀十三五時期發展規劃》正式發布，提出要將全民閱讀納入法制化軌道，推動地方全民閱讀立法工作。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會會議表決通過的《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確規定，各級政府應當充分利用公共文化設施、促進優秀公共文化產品的提供和傳播，支持開展全民閱讀等活動；基層綜合性文化服務中心應當為公眾提供書報閱讀等多種公共文化服務。2017年2月，國家新聞出版廣電總局在《關于開展2017年全民閱讀工作的通知》中明確提出全民閱讀工作八項“著力點”。2017年6月，國務院法制辦辦務會議審議并原則通過了《全民閱讀促進條例（草案）》，進一步保障了公民的基本閱讀權利，促進了全民閱讀。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國公共圖書館法》，該法明確規定“圖書館的職責和主要任務就是為全民閱讀服務”，全民閱讀再次得到國家法律的確認，這為制定全民閱讀方面的行政法規和地方性法規提供了上位法依據，對于促進全民閱讀意義重大。2014年至2017年，江蘇、湖北、遼寧、深圳、上海以及吉林等地先后通過了《關于促進全民閱讀的決定》《全民閱讀促進辦法》《全民閱讀促進條例》，全民閱讀立法四面開花，全民閱讀立法進程加快推進，標志著各地全民閱讀工作已進入依法促進階段。各地以法律保障的方式，為全民閱讀創造條件，進一步順應民眾訴求，契合時代發展大勢。實踐證明，閱讀立法為全民閱讀活動在全國各地蓬勃開展營造了良好的政治環境，從而更好地保障公民的閱讀權利，推動全民閱讀成氣候，個人閱讀成習慣。因此，黨的十九大以來，加快推動新時代全民閱讀立法的步伐就是對公民閱讀權利的最重要和最根本的保障。

2 我國公民閱讀權利實現的制約因素

2.1 閱讀權利保障制度層面缺乏法律頂層設計

政府立法推動閱讀權利保障早有先例，發達國家多以立法的形式推動全民閱讀，且均有側重。美國偏重指導青少年閱讀，日本注重在完善的閱讀法律體系內部灌輸保障閱讀的理念，韓國注重建立保障公民閱讀的長期機制。［2］我國政府雖然意識到閱讀推廣活動的重要性，在這方面也有許多作為，但在國家層面上公民的閱讀權利還沒有引起足夠的重視，相關規劃過于抽象和空泛，缺乏可操作性，閱讀立法在國家法律層面對各地區的指導較為缺乏。閱讀活動推廣上存在地域差距、城鄉差距和階層差距，［3］公民閱讀權利在現實中并沒有實現真正意義上的平等。

2.2 閱讀公共資源和設施配置上較為匱乏且不均衡

我國在公共閱讀資源和設施的配置上與發達國家差距較大，這在一定程度上影響了公民閱讀權利的實現。世界平均2萬人擁有一個公共圖書館，而我國平均45.9萬人才擁有一個公共圖書館，距離國際圖聯和聯合國教科文組織圖書館數量標準存在顯著差距。沿海經濟發達地區和中西部地區的閱讀公共資源嚴重失衡。深圳、上海、江蘇、湖北等地重視閱讀，均已完成閱讀立法，都有很好的閱讀氛圍；然而經濟落后地區確長期經費不足，配套設施匱乏，服務能力較弱，更易造成經濟與精神的雙重貧窮落后。

2.3 閱讀推廣組織協調上缺乏合力

教育、文化、財政、工會、新聞出版、圖書館等行業系統都掌握著部分公共閱讀資源，但行業間存在程度不同的體制壁壘。中央層面沒有統一的組織協調領導機構，缺乏統一合力，參與閱讀推廣的社會力量缺乏，志愿者隊伍不足，要形成統籌指導、協調促進的長效體制機制尚需時日。

2.4 公民閱讀能力呈現下滑趨勢

在數字化技術影響下，我國的報紙和期刊閱讀率持續下降：報紙閱讀率從2007年的73.80%下降到了2014年的55.10%，期刊閱讀率從2007年的58.4%下降到了2014年的40.3%。尤其是手機碎片化閱讀讓內容豐厚的紙介質書籍漸行漸遠，無論成年人還是中小學生均出現了少閱讀、快餐式閱讀、淺閱讀的現象。相對而言，未成年人及特殊困難群體的基本閱讀需求更難得到有效滿足，這部分人獲取信息的能力較弱，尤其有視聽障礙人群、農民工、城市低保戶等弱勢群體利用城市公共設施能力不足，其閱讀需求應當得到重視。由于公眾對于電子書更容易接受，逐漸改變了閱讀方式和習慣，從而導致實體書店經營受到沖擊，社會可進行閱讀的公共場所日益縮減。

3 全民閱讀立法的重點及構想

3.1 明確規定公民閱讀權

公民閱讀權在本質上屬于一種自決權，通常表現為公民不受個人身份、地位、年齡和受教育程度等因素的制約，平等共享閱讀權利。這種權利往往不能依靠國家單向命令要求民眾被迫接受，而是通過政府引導、公眾選擇達到自我實現。立法保障閱讀權利，這本身并非是對市民個體閱讀內容和閱讀行為的強制，而是進一步促進全民閱讀上升為國家戰略，是實現全民閱讀常態化、規范化發展的保障全民閱讀的有效途徑，既有助于實現公民閱讀權利，培養公民的閱讀習慣，也有助于創造良好的全民閱讀環境和閱讀氛圍。［4］通過加強閱讀立法，促進公民閱讀權從應有權利上升為法律權利，以示法律對公民權利的尊重和保障，盡量減少或避免政府公權力對個人閱讀權利的干涉，通過制度引導，說服、教育、鼓勵公民自發產生閱讀行為，公民作為閱讀權利主體，自主決定作為或不作為，以及怎樣作為，自由支配和處置自身權利，甚至決定是否將法律權利轉變為實有權利。［5］在閱讀立法制度設計時應當明確規定并保障以讀者為核心的公民閱讀權利，設立國家全民閱讀節，體現以閱讀主體為本的基本價值取向。

3.2 明確政府閱讀推廣的主體責任

政府既是全民閱讀活動的倡導者，又是重要參與者，政府在全民閱讀推廣活動中理應積極發揮主導作用，［6］通過各種舉措推動公民閱讀權的實現，保障公民的文化權益。全民閱讀立法就是要凸顯政府在全民閱讀推廣工作中的責任，將政府確定為促進全民閱讀的責任主體，政府應為推動閱讀權的實現積極履行義務，推動公共閱讀服務。通過建立全民閱讀協調機構或全民閱讀指導委員會，統籌協調各地及各教育、民政、文化、婦聯、殘聯、工會、共青團等部門公共資源，整合社會力量，形成全民閱讀推廣合力；將全民閱讀納入本級國民經濟和社會發展規劃，將開展全民閱讀工作經費納入本級財政預算，加大財政支持力度和稅收優惠力度，通過政府項目補貼、購買服務等方式，支持地方公共圖書館、文化館（站）免費開放；給予實體書店獎勵資金和免稅政策，逐步建立長效機制，進一步保障和實現閱讀環境設施服務均等化、公平化；重點扶持貧困地區、邊遠地區、少數民族地區，解決全民閱讀公共資源和設施不足、發展不均衡以及閱讀能力培養、閱讀內容引導等問題，鼓勵和引導全民閱讀，為解決民眾的閱讀需求和促進文化繁榮提供具體保障。

3.3 倡導并鼓勵社會力量參與閱讀推廣

閱讀推廣活動是一項全民參與的活動，政府雖然承擔閱讀推廣工作的主體責任，但也要重視借助社會力量開展閱讀推廣延伸服務。全民閱讀活動經過多年浸潤，逐步由政府引導走向民間自覺，各級行政機構、圖書館、廣播電臺、出版單位、書店、農家書屋及其他企事業單位、個人在閱讀推廣中都發揮著積極的作用。［7］除借助強制性立法的形式賦予社會組織一定的義務外，政府往往倡導和鼓勵社會組織、企業進行資金、閱讀設施、閱讀場所的投入，在“世界讀書日”、“孔子誕辰日”及其他重要節慶日期間積極開展群眾性全民閱讀推廣活動，免費開展閱讀指導服務，并且將這些社會組織、企業列入政府采購優先名單，在稅收上實行優惠政策。支持全民閱讀志愿者隊伍建設，成立全民閱讀推廣的重要社會力量和民間組織，鼓勵設立閱讀聯合會或閱讀基金會，建立閱讀推廣人隊伍、推薦確立優秀閱讀推廣機構、閱讀示范項目、閱讀示范基地等活動，發揮閱讀引領作用，開展學術研究和項目推廣，促進各個領域之間的交流與合作。

3.4 多渠道提升公民的閱讀能力

實現全民閱讀的關鍵條件就是要提升公民的閱讀能力，這關系到閱讀推廣活動的成效。閱讀立法應注重指導公民獨立進行閱讀行為，參加閱讀活動，提高公民的閱讀率，多渠道培養公民的綜合閱讀能力。目前，公眾閱讀受碎片化、淺層化、功利化的閱讀現象的影響，大部分閱讀時間被占據，閱讀率及閱讀量都在下降，尤其是青少年和弱勢群體的閱讀行為能力受年齡、智力、文化程度、專業知識等因素的影響，獲取閱讀資源的能力較弱。如何有效改善這種狀況，促進青少年和弱勢群體開展具有深度性、拓展性、互動性的閱讀，成為當前閱讀立法的重點。通過對學校提出開設“閱讀課程”的強制性要求，對家庭提出為兒童營造閱讀環境，保證青少年的閱讀時間等倡導性要求，對個人的閱讀內容和閱讀行為進行干預，調整個體的行為模式，使之與全民閱讀戰略相適應。［8］此外，殘疾人、流動人口、老年人、農村留守婦女兒童的閱讀能力相對較弱，法律也應針對社會弱勢群體作相應規定，為其提供閱讀服務，諸如加強無障礙設施建設、贈送圖書、建設盲人讀物融合出版與傳播平臺、啟動“盲人數字閱讀推廣工程”、發放盲用電腦、智能聽書機等盲用閱讀設備等，進一步保障社會弱勢群體的閱讀權利，實現其應有的文化權益，體現人文關懷。

3.5 強化閱讀推廣工作法律責任

對涉及促進全民閱讀的關鍵事項，設定相應罰則，強化法律責任：對政府對拒不履行閱讀基礎設施建設、閱讀經費保障、制定全民閱讀服務規范等責任的，要予以責令改正；對侵占、挪用全民閱讀資產及資金，或者有其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊行為的，要依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任；對侵占全民閱讀設施的建設用地或者改變其用途的行為要予以處罰。同時，加強讀者法制教育，培養讀者維權意識。讀者對嚴重侵犯自己權益的行為，可通過法律程序進行救濟，以維護自己的切身利益。

3.6 建立閱讀推廣反饋機制

建立科學的閱讀考評體系，成為獎優罰劣的重要依據，以考評杠桿撬動全民閱讀工作。政府及時根據考評結果進行評價反饋，定期了解讀者對活動的感受、評價及具體建議，也讓讀者了解政府閱讀推廣方面的舉措和工作成效，對活動開展情況進行客觀準確的評價。