教育治理的應然與實然

/ 廣東省深圳明德實驗學校總校長

教育治理體系變革的初心是突破單一管理主體的局限性，實行體制機制變革，更好地發揮新體制機制的優越性，充分調動社會各界力量積極支持、參與學校辦學，充分發揮專業人士的辦學智慧，實現多元主體辦學，提升辦學質量，解決越來越復雜的多元化、多層次的教育問題，以滿足人民群眾日益增長的教育需求，實現教育善治。

但現實是復雜的，教育治理的應然狀態并不能完全轉化為實然狀態。教育治理模式的變革說到底是權力的再分配，制度的本質是權力，建立新的治理模式就是要擴大辦學主體的依法自主辦學權力，涉及放權、賦權、用權，在實踐中必然會遇到許多困難和阻力。因此教育治理比較現實的是在理想的應然狀態和客觀的實然狀態之中達成一種平衡，即在理想的遠景與現實的情境之間尋找一種平衡。現在教育治理的研究和實踐是處于特殊歷史時期的一種研究探討、實踐摸索，確定不同治理方式之間的關系，并建立處理這些關系的合理程序，自有其積極的意義。

教育治理改革的第一步是政府放權給社會機構

我國教育管理體制看似發生了向地方放權的變化，但這種教育管理權的重新配置并沒有從根本上改變政府的教育管理模式，教育行政部門仍然習慣于行政審批、計劃指標、比例控制，這在一定程度上抑制了學校的辦學活力。理論上教育治理必須首先實現政府充分放權這樣一種應然狀態。這樣可以實現學校依法自主辦學，治理體系變革設計的主要優勢就在于實現依法自主辦學，體現在“用人自主”“用錢自主”“課程教學自主”。學校用人自主，實行契約型教師聘任方式，獨立招聘教師或解聘教師，自主制定教師薪酬制度和獎勵方案。不再受招聘教師繁瑣流程的約束，不再受平均主義大鍋飯的影響。優秀教師進得來，不合格教師出得去，實現多勞多得，優績優籌，可以極大地調動教師隊伍的工作積極性。再說學校用錢自主，政府的財政撥款按照生均經費的標準撥付給學校。學校在董事會的指導下建立財務章程，按照董事會、基金會通過的財務章程、采購流程自主使用辦學經費，學校的財務章程向政府財政局、教育局報備。理論上政府審計部門應該根據學校的財務章程審計學校的經費使用，實現規范加效益的雙重效果。反之，如果政府審計部門按照一般學校所應遵守的一切標準、規則來審計學校，那么學校就不能自己制定教師的薪酬標準，所謂的用人自主就無法實現。至于學校課程教學自主，校長如果擁有充分的教育教學領導權，那么以校長為首的管理團隊基于國家課程標準的前提下，就可以帶領教師大膽實施新課程改革，課程重構，學科重組，課堂重建，構建適合于學生發展的課程系統，建設全新的課堂，建立全面的評價體系。

實然狀態常常并不理想，這與政府機構相關人員的素養有極大的關系。縱向看，一般而言，改革的創始者都有一定的格局和能力，然而政府機關人事變動之大之快，也會影響后續改革是否得以持續。橫向看，即使教育主管部門（教育局）管理理念開放，主張改革，但其他政府部門如人力資源保障局、財政局、審計局、發改委，他們是否秉持改革思想，是否支持改革，也直接關系到教育治理改革的成敗。就現實情況而言，多數人習慣于掌權，不習慣于放權；習慣于統一化、規范化管理，不習慣于個性化管理。這對領導者的治理能力帶來了前所未有的挑戰。重要的挑戰之一就是原來是從上到下的等級結構，現在是平行的網絡結構；傳統的管理是命令型的，通常以指揮者的身份向學校發號施令，與學校是上下級關系，政府發指令，學校執行指令。現在教育治理改革之后，教育行政部門其實是把原本屬于自己的一部分權力交給辦學者，這無疑是困難的一步，也是制約教育綜合治理的關鍵一步。

教育治理改革的第二步是由董事會賦予學校管理團隊權力

理論上以社會機構為主，聯合政府相關部門代表、社區代表、社會賢達代表、家長代表、教師代表組成校董會，一般情況下校董會的實際運作權利掌握在機構手里，理論上董事會的權利邊界應該是明晰的。董事會負責審核學校發展規劃、高級管理人員選聘、財務狀況預算決算審核。副校長、校長助理由校長提名，董事會負責考察，從而建立以校長為首的學校管理團隊，并賦予實實在在的學校管理權。董事會派出專業人員指導學校制定并審核學校財務章程和學校采購流程，年度審核學校的發展規劃、重點項目，審核學校財務預算、決算，請專業會計事務所審計學校經費使用情況，同時也審計人事制度及相關流程。學校其他權力交給校長為首的學校管理團隊。這是應然狀態，如果這樣運作，學校的辦學自主權得以實實在在地體現，人權、財權、教育教學管理權，即包括學校發展規劃制定權、學校環境改造與文化標識的確定權、常規教育教學的安排權、課程改革的自主權、教材讀本的自選權、教師聘用與獎懲權、學生畢業的批準權、學校與社會的合作權等得到了充分的賦權，這是理論設計的理想模型。

但實然狀態并不如此簡單，這里有一個重要的變量因素需要重視，即采用了董事會、基金會這種管理形式，并不一定能夠實現學校自主辦學。一般來說，作為董事會、基金會的主要領導是改革的初始參與者，他們會積極改革，主動改革，支持學校自主辦學，但是具體日常管理人員是本著幫忙不添亂的心態，還是自以為掌握相關權利，也要對學校行使一定的管理權，也要干預學校的行政管理，這就會影響理論構想是否實現或者實現的程度如何，這就直接關系到董事會、基金會是否真正賦予以校長為首的學校管理團隊的管理權，學校是否具有真正意義上的自主辦學權。權利是個好東西，它能幫助我們實現自己的主觀意志，給人以成就感，喜歡權利，喜歡使用權利，幾乎是管理者與生俱來的特性，所以一般情況下權利的無條件讓渡是一件很困難的事。

教育治理改革的第三步是學校管理團隊規范而高效地使用權力

改革學校內部治理，理論上是通過實體建制明確權力邊界，通過程序建制明確權力程序，通過行政問責明確權力約束，從而真正建立權力自律。這種管理機制非常科學，學校直接面向董事會，扁平化；學校吸收借鑒企業現代化的管理方式，提高了效率，注重社會評價，突出社會認可度，從而實現學校治理的現代化，極大提升學校辦學質量。這是應然狀態。但這里有一個重要因素就是校長的個人素質，校長如果是有教育信仰、很高的職業操守、高水平的學校領導力、很強的自律意識，就能保證規范而高效地使用權力，從而產生積極的效益；反之，則學校管理績效不佳，學校行政管理不規范。現實情況下，實然狀態常常并不理想，一個重要的原因就是校長權力的邊界意識沒有真正確立，什么時候、什么場合、什么問題校長應該行使自己的權力，什么時候、什么場合、什么問題校長無權行使相關權力，一般的校長常常搞不清楚，面對權力一不小心就會自我迷失，甚至權力膨脹，無原則地使用權力，進而導致濫權，這就與初始的構想背道而馳了。

教育治理體系變革重要的是分權，因為權利不能由某個團體或個人所獨占，而應當屬于教育事業的利益攸關方，他們之間的關系是平等的合作伙伴的關系，每個主體按照既定的規則辦事，使每個人的行為高度透明，具有可預見性，這也體現了民主的一般精神。分權的意義在于明確政府的權力邊界，激活社會的活力；賦權的意義在于明確社會機構的邊界，激活學校的活力；用權的意義在于明確校長的權力邊界，激活教師的活力。教育治理的實質就是在教育系統的動態演化、發展過程中，持續地激發相關教育主體的活力，使其發揮最大效能和作用。而其中第一個關鍵就是要充分下放權力，包括人權、財權、事權，權力下放不充分，則抑制發展活力，財權、人權與事權不匹配，則制約學校自主辦學。第二個關鍵要素就是各級各層領導者、管理者的職業品質及其站位立場，是從長遠的根本的利益出發，還是從狹隘的、短視的、甚或自私的利益出發，是站在促進教育改革，促進學校治理模式多元化，促進教育事業創新發展，還是站在維持現有一切權力關系，維護現有一切制度、規則。如果是前者，改革實現的力度就比較大，如果是后者，改革就難以實現原初的構想。