社會組織在社區治理法治化中的功能定位

張鳳英

?

社會組織在社區治理法治化中的功能定位

張鳳英

（河南工程學院 人文社會科學學院，河南 鄭州 451191）

社區治理法治化是加強和創新社會治理的重要目標之一，社會組織參與社區治理與社區治理法治化存在內在契合性。社區治理法治化面臨著一系列問題，包括政府力量有限，基層群眾自治組織功能不健全，社區居民歸屬感、參與熱情低等。這些問題可以通過社會組織參與治理得到有效彌補。社會組織在提高居民法律意識、進行社會調解、提供法律服務、促進居民自治方面能夠起到明顯作用，有利于社區治理法治化的實現。

社區治理；法治化；社會組織；群眾參與

實現社區治理法治化和社會治理社會化，是近年國家提出的有關社會治理的兩個基本策略。通過社會組織參與社區治理提高社區治理社會化水平，與社區治理法治化之間是否存在內在聯系？社區治理法治化進程中面臨的問題，是否可以通過社會組織參與社區治理解決？社會組織可以在哪些方面發揮作用，從而促進社區治理的法治化？解決這些問題，不僅可以進一步明晰完善社區治理工作的政策內涵，還可以應對實踐中社區治理的疑難問題。

一、社會組織參與治理與社區治理法治化的聯系

（一）“法治”的內涵

要實現社區治理的法治化，首先要明晰“法治”這一概念的內涵。亞里士多德最早提出了較為明確的法治概念，他認為，要實現法治，已成立的法律必須獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應是良法。相較于西方傳統法治思想，我國法治理念有其特殊性，如在社會性質、政治體制、組織結構等方面都有自己獨特的東西，但也秉持“依據良法進行治理”這一理念。

“法治”與“人治”相對應。人治將社會治理的責任交托給執政者。人類歷史證明，完全依靠執政者個人的能力與賢明治理國家與社會并不可靠和長久。有學者提出：“縱觀古今中外的政治、法律學說史、制度史，鐘情于理想的人性，卻屢屢事與愿違；而在對人性從根本上持悲觀態度的性惡觀基礎上，卻建立起了民主法治的憲政大廈。”[1]31“法治”之所以相對于“人治”更為合理，是因為其將信任交托于明確而穩定的法律規則，將權力與責任賦予了大多數社會成員，從而分散與降低了出現錯誤的風險，提高了決策的民主性與科學性。

“法治”與“法制”也有不同，“法治”有比“法制”更全面、更高級的目標。“法制”強調的是有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究等基本要求。“法制”的內容主要是法律規則的明確與完備，是通過自上而下的力量保證已經被制定的法律順利運行，從而達到維護社會秩序的價值目標。“法治”與“法制”的區別在于：首先，“法治”是運行起來的“法制”，是一個動態的過程，包括立法、司法、執法、守法、法律監督等各個方面，而非單純地強調法律規則的制定與執行；其次，“法治化”更加強調法律規則本身要符合正義、平等、公平、自由等價值，以實現“良法之治”，對于不適應時代發展、不符合公眾利益的法律規范和制度規范，要及時修訂，而非保守不變；最后，“法治”更強調社會大多數人尊重法律，自覺自愿地遵守、維護法律，而非通過被動與強制的方式維持法律。

（二）社會組織參與治理與社區治理法治化的內在契合性

從“法治”的內涵來看，社會組織參與社區治理與社區治理法治化目標之間存在內在契合性。社會組織參與社區治理能夠實現“自上而下”的國家約束向“自下而上”的自覺守法、自覺維護法律的轉變。社區治理的法治化不僅要求自上而下地通過管理使得社區秩序得到保障，而且要求社區全體成員提高法治意識，從而自覺自愿地遵守法律，維護法律權威，通過法律手段解決問題，同時政府機關和政府機構也要嚴格依法辦事，接受人民和社會力量的監督。在這一過程中，民眾與社會力量并不是被動的參與者，而是積極的主人翁，是社區治理法治化最重要、最基礎的力量。社區治理法治化需要社會多元主體的參與，需要在各個環節協力共進，是一項持續性、常態化的工作。社會組織參與社區治理，與社會治理法治化的內涵要求高度契合，能夠充分調動社會力量，真正實現從“法制”到“法治”的轉變。

二、社會組織參與治理對社區治理法治化的作用

在實現社區治理法治化的進程中，我國面臨著諸多疑難問題。對于這些問題，如果社會組織能夠積極參與社區治理，就可以有效地加以解決，從而起到促進社會治理法治化進程的作用。

（一）彌補政府力量的有限性

由于經濟的飛速發展，人口的大幅增加，城鄉、區域差異的擴大，我國社區治理問題極為復雜。目前，在城市社區，計劃經濟時代的單位制逐漸解體，在此背景下，居民社區的單元主要以商品房小區為主，原來的“熟人社會”變為“生人社會”。此種變化不僅使得矛盾與糾紛產生的可能性加大，還缺失了之前單位制下社區管理的力度與組織性，故此社區治理難度大大增加。由于城鄉差距的存在，目前農村還相對落后，群體法律意識相對淡薄，村民遇到矛盾糾紛不知或不愿用法律手段解決問題，所以要在農村實現社區治理法治化可謂困難重重。與此同時，隨著我國改革開放和體制轉型，在公有制的國有經濟、集體經濟之外的其他所有制經濟快速發展，社會力量大幅度增長，中國的經濟、技術、人才資源不再全部集中在政府手上，其他的經濟主體也掌握著大量的資源。中國的政府已經不是計劃體制下的全能政府，而是一個有限的服務型政府。在這一現實背景下，社區治理的工作如果仍由政府大包大攬，既不可行，亦不合理。故此，政府應充分發揮社會力量和公眾社會治理的協同作用，逐漸從過去對社會治理事務大包大攬的做法中解放出來，逐步轉移職能，通過購買服務和招投標等方式將可以由市場和社會承擔的事務交給企業部門和社會組織承擔。

由社會組織參與社區治理，將有助于解決社區治理法治化進程中的諸多疑難問題。在資金方面，社會組織可以有效彌補政府財政的不足，拓寬社區治理的資金來源渠道，減輕國家和政府的壓力。在人力資源方面，社會組織不僅可以提供可觀的參與社會治理的人員，而且在人員技術和專業性上也有保障，可以開展多領域、全方位的支持與服務。此外，由社會組織參與社區治理，對于政府轉變職能、變革治理模式具有一定的作用：政府機關與社會組織都是為國家和人民服務的，都要遵守法律，接受民眾的監督，與社區居民一起打造法治化的社區——這正是社區治理法治化的題中之義。

（二）彌補基層群眾自治組織功能的不足

根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定，城市社區居委會具有法律賦予的領導核心地位，其雖然是由基層選舉產生的群眾性組織，但現實上具有國家政權在城市基層治理中的代理人地位[2]17。由于在資源和權力方面依賴于國家的支持，社區居委會在行使權力的過程當中往往受到上級政府的限制，要承擔大量的政府工作事務，其自治組織的功能無法充分發揮，造成行政職能突出，服務功能缺失。在法治化目標的實現過程中，居民委員會法治能力亦存在欠缺。社區工作人員擔負著社區法治化建設的繁重任務，除了普法宣傳，還要通過法律途徑調節與化解矛盾，但社區工作人員在人數、專業知識、專業能力方面都有局限性。

在農村，村民委員會是基層群眾自治組織，是村民自主管理的重要機構，由村民選舉產生。然而，隨著農村稅費改革和村提留的取消，以及農村土地承包經營權長久不變政策的實行與落實，村委會的職能與作用有所降低，其經費嚴重不足。有些村委會成員自身素質也存在問題，而所處的生活、工作環境又使其難以自我提高。在此背景下，農村基層群眾自治組織對農村社區治理法治化的作用十分微弱。更有甚者，一些地方村委會干部以權謀私，損害農民利益，造成群體上訪甚至沖擊政府等惡性事件。

我們認為，基層群眾自治組織的局限性，可以通過社會組織參與社區治理進行改善。雖然基層群眾自治組織從理論上講也屬于社會組織的范疇，但其產生、運行與組織架構仍有明顯的公權力管理機構色彩。在社區治理法治化進程中，由非政府組織、企業、行業協會等其他社會組織參與社會治理，充分彰顯其靈活性與多元性特征，突破原有的“政府—社區居民”二元式管理結構，能在很大程度上減輕基層群眾自治組織的負擔，并彌補其功能定位上的缺陷，從而保護社區成員的權益，加快社區治理法治化進程。

（三）增強社區成員的歸屬感與參與熱情

社區有時亦被稱為“共同體”，根據韋伯的觀點，作為整體的社會是被賦予理性且以共同利益為基礎的，而“共同體”（社區）的存在基礎是參與其中之人的歸屬感[3]。社會治理本身就強調以群眾為主的多主體參與，社區居民參與社區治理是一個群策群力解決民生問題的過程，它為社區居民提供了為謀取社區共同利益而貢獻自己才能的機會[4]。打造法治、和諧、穩定又富有活力的社區，對于提高社區成員的歸屬感和參與社區事務的積極性尤為重要。但受歷史傳統的影響，我國國民缺乏系統的現代民主和人文精神熏陶，傳統的臣民意識、順民意識、私民意識等人治觀念制約了公眾參與社區治理的積極性。在計劃經濟體制的單位制下，公民的資源、收益、地位、身份、福利基本由單位提供，公民對所在單位有強烈的歸屬感。改革開放與市場經濟的發展，使得公民逐漸由“單位人”向“社會人”轉變，而社區居民對所居住社區則普遍缺乏認同與歸屬感。尤其是在商品房社區中，鄰里關系淡漠，居民缺乏情感上的認同，對社區事務漠不關心。這一現象正是所謂的“共同體困境”[5]25。歸屬感的缺乏使得民眾無法產生滿意的居住和生活體驗，其參與社區治理的積極性無法被帶動起來，社區不再是居民情感的集合性載體，而只是劃分地域的簡單行政概念。

社會組織參與社區治理，對于增加社區居民歸屬感、參與感有先天優勢。社會組織以自下而上的方式建立起來，涉及生活的方方面面，與社區居民之間的聯系更加緊密。一方面，社區居民自身可以投身各種社會組織，參與到社區治理當中；另一方面，社會組織也可以充分發揮示范效應，激發社區居民的責任感和使命感，使公眾轉變“社會治理只是政府的事情”這一陳舊觀念。通過增加社區居民的歸屬感與參與度，培養其民主意識與社會主人翁意識，使其從“被管理者”轉變為“自我管理者”，從而與社會治理法治化目標相對接。

三、社會組織參與法治化社區治理的主要方面

（一）增強法律意識

“公民意識為國家制度、法律制度提供著合法性信仰，有效認同和服從機制為法制進程提供著不可或缺的重要內在驅動力。”[6]社區居民法律意識的強弱高低直接關系到社區治理創新理念的樹立和法治制度的實施與否，社區居民法治素養的提升也是改善民生、維護社會和諧穩定的重要基礎。

為增強居民的法律意識，在具體實現形式上，可以由律師協會、律師事務所等定期組織律師進行普法教育活動；或者在社區中整合律師、退休法官等法律工作者社會資源，組建法制宣傳隊，進行法律知識日常普及工作。

（二）進行社會調解

法律調解是調解法律糾紛、緩和社會矛盾的重要手段。廣義的法律調解包括人民調解、社團調解、行政調解、仲裁調解、司法調解等。其中行政調解和司法調解屬于公權力調解，仲裁調解屬于市場調解，而人民調解和社團調解屬于本文要討論的社會調解。在我國，由于國家權力的參與，人民調解在社會治理場域中處于一種微妙的地位，它既不是純然的民間自組織力量，也不完全依附于國家政權。隨著城市化進程的加快和現代居住格局的改變，過去人民調解發揮功能所依靠的合法性和正當性資源都在減少，動員能力也隨之下降。與之不相稱的是，社會治安綜合治理背景之下的調解所肩負的功能壓力卻在擴大[7]。故此，原有的命令式、動員式的人民調解必須進行轉型，其出路便是實行由社會組織參與的、由政府提供支持和引導的新型民間調解模式。新型的法律調解團隊以其專業的知識技能，替代原人民調解制度所依賴的政府支持及個人威望，變“和稀泥”式的調解為專業化的法律服務，能夠有效化解矛盾，維持社會穩定。

（三）構建法律服務體系

推進社區治理法治化，應注重法律服務體系的構建。囿于社會民眾法律意識不高以及目前市場化法律服務與大眾經濟能力、心理價位存在差距，社區居民在面臨矛盾、糾紛、問題之時，往往不會第一時間運用法律手段，從而造成社會不穩定因素的滋生。故此，應當完善法治服務網絡，創新服務方式，提升法律服務水平。政府可以通過購買和采取相關補償機制，健全社區法律援助服務點，對低收入人群提供法律援助；也可采取由政府引導與支持，律師協會協助，社區附近律師事務所等提供人員的方式，建立健全社區法律顧問制度，幫助社區居委會進行日常管理，制定規范性文件，應對法律糾紛。

（四）保障社區居民自治

變“管理”為“治理”，真正實現社區治理法治化，最基礎、最核心的措施是保障社區居民的自治。在實踐中，一些社區組織，如小區業主委員會往往形同虛設，與其應然功能嚴重不符，在與物業、開發商發生糾紛時亦處于劣勢，難以實現業主訴求。為此，法律應當認可社區社會組織的地位，保障社區社會組織的權利。在現實中，應當暢通社區居民的訴求表達渠道，積極幫助他們解決問題，以調動居民的積極性，使其積極參與社區自管會、業主委員會等組織的事務管理，從而使他們能夠依據法律和制度自主管理，實現自我管理、自我服務，并維護自身權益。

“小政府大社會”的現實，以及基層群眾利益訴求多元化的趨勢，決定了實現社區治理法治化的目標，僅依靠政府是不可能完成的，而需要全社會各主體的協同配合。政府應“有所為，有所不為”，將原來的一部分管理職能交由非政府的、非營利的、基層的、群眾性的組織來完成，由它們提供部分的公共產品和公共服務，充當政府社會管理的助手。社會組織參與社區治理，不但能夠彌補政府在人力資源和資金上的不足，而且能夠及時反映、照顧和解決社區居民訴求，提供更為及時、周到的服務和幫助。這對于化解社會矛盾，增加人民幸福感是非常關鍵的。總之，社會組織參與社區治理，對于保障社區居民權益，維護社區秩序安定，促進社區治理法治化進程有著極為顯著的作用。

[1] 里贊．“人性惡”與法治：一個形而上學的視角[J]．現代法學，2001(3)：31–37．

[2] 李友梅．基層社區組織的實際生活方式：對上海康健社區實地調查的初步認識[J]．社會學研究，2002(4)：15–23．

[3] 韋伯．社會學的基本概念[M]．胡景北，譯．上海：上海人民出版社，2000：62．

[4] 楊孝艷，張勇剛．城市社區管理中的居民參與[J]．中共山西省委黨校學報，2010(3)：65–67．

[5] 鄭杭生，黃家亮．論我國社區治理的雙重困境與創新之維：基于北京市社區管理體制改革實踐的分析[J]．東岳論叢，2012(1)：25–29．

[6] 馬長山．國家、市民社會與法治[M]．北京：商務印書館，2002：179．

[7] 李婷婷．社會治理視域下的人民調解：功能與再定位[D]．天津：南開大學，2013：11．

〔責任編輯 葉厚雋〕

2018-03-12

河南省教育廳人文社科規劃項目（2018-ZZJH-092）

張鳳英（1964―），女，河南通許人，副教授。

C916.2

A

1006–5261(2018)05–0035–04