論行政救濟

摘 要 依法治國的關鍵是依法行政，因為國家職能的實現主要是通過權力主體的管理執法實現的。依法行政要受法律制約，具體體現為執法者及其工作人員要依據法律完成社會治理任務，并重在突出對管理執法行為的督促、制約。這是因為過大的權力易于腐化、擴張。由于常被主、客觀的影響，我們很難保證執法過程中都不會侵犯公民的合法權利，因此，本文認為完善行政救濟制度，加強執法活動的自身糾正和公眾矯正，健全對執法活動的行政法律補救有著十分重要的意義。

關鍵詞 行政救濟 立法進程 改革措施

基金項目：本文為北京市哲學社會科學項目“北京市民事司法實踐中的訴權濫用及其規制研究”（14FXB004）的階段性成果。

作者簡介：王楠，北方工業大學法學專業，碩士研究生。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.235

一、 我國行政救濟的現狀及其立法進程

（一）我國行政救濟的現狀

行政執法管理被視為動態的憲法，是依法治國的重要內容。我國現行行政救濟法律制度正處于已經創建但還沒有完備的階段，由于市場經濟的發展較晚和法治的創設進程也相對曲折等多種現實國情的影響，尚有一些弊端。行政救濟法制的統一性受到形式多樣性的挑戰，其統一性還需予以強化，執法還殘留封建行政、官僚行政、封閉行政、秘密行政等的不利遺跡，因而整體行政素質不高、行政救濟手段有待進一步豐富、行政管理活動欠缺公開性、具體操作程序不夠明確。雖然已經加強了行政救濟的管理力度，并完善了相關的體系制度、加強監督的力度和范圍但其從實施效果上看與預期的目標還相差甚遠。

（二）我國行政救濟的立法進程

世界各國的行政救濟體制在趨同的過程中保持屬于著各自的文化傳統。在21世紀，世界各國行政救濟法律制度演進的總趨勢是：執法管理者將擔負起更加繁雜的管理執法職能，行政執法主體會被賦予更多的職權、職責，同時采取較為合理的形式，特別是多渠道救濟規范，能使違法執法的責任承擔更為具體，增強公民對執法活動的信賴感，逐漸推行法治行政，建立民主政府。

我國行政救濟的總體立法趨向表現為：自由裁量權的進一步擴大，建立公正的程序和全方位的監督的趨向進一步擴張； 行政救濟是人民主權原則的體現，逐步使私權力的救濟機制更趨完善； 行政救濟從宏觀上進一步擴張，其主要作用進一步加強。

二、當前行政救濟問題的法律處理難點

（一）立法制度規定不夠全面

1.重要行政法典缺失。行政救濟在形式上呈現法典化的趨勢，一些國家已開始用專門法典的方式來確立行政救濟制度，我國行政救濟立法的法典缺失突出表現在：其一，行政體制規則的法典缺位。其二，行政行為規則的法典缺失。其三，行政程序規則的法典缺失。程序相較于實體更為重要，只有經過公正的程序才能最終保障實體結果的公正性，但迄今為止我國還沒有制定出完整統一的行政程序法典。

2.立法內容失衡。從行政規范內容的整體來看，一方面，權利分配不均衡，即規范規定的公權遠大于私權。即公民的負擔條款多、執法者的權力限制少，懲罰的規范多、激勵的規范少等方面。這些立法設置使行政相對人處于劣勢，不利于其行使救濟的主動積極性和廣泛參與性。另一方面，不當利益合法化。地方保護主義、行業壟斷等行政特權會對公民的私權利造成影響。

3.行政立法權限劃分不明。立法權限的分配不是單一的而是多元的，具體來說包括以下幾個問題：權力機關與執法管理機關之間的立法權限分配問題；執法管理機關國務院與其直屬執行機構的權限分配問題；高層和基層的權限分配問題；地方權力機關與地方執法管理機關之間的權限分配問題等。

4.行政立法模式相對封閉化。目前我國行政立法模式更偏向封閉式，公眾難以真正廣泛參與。此外，社會主體的參與缺乏規范的程序保障。普通人民參與的范圍是有法律予以規定的，這無疑是給了行政執法主體較多的行政執法的任意性。此外，相關程序不完善，特別是聽證程序制度不完善。

（二）行政執法程序存在缺陷

1.傳統文化因素。由于我國的特殊歷史傳統，人治、權治的封建思維仍帶著巨大的慣性影響著行政相對人，阻滯行政法治的實現。人民是國家主人甕的認識存在欠缺，即通常所說的民不與官斗、都也斗不過，對權力機關望而生畏并在公民的潛意識中有服從的本能，這種傳統理念不利于公民監督權利機關的執法管理行為是否正當，從而使管理行為失去了應有的外部制約機制，造成權力的外延延伸，公民權利的收縮。

2.利益追求因素。國家掌握的管理、執法的權力來源和歸屬決定了其最終管理目標是為了國家利益、社會利益的有效保護服務的，最后能追溯到人民權利的更好實行，使社會上的絕大多數的人民的利益得以實現，然而在實踐操作中，有時卻體現執法管理者和社會及其群眾的利益不一致有時甚至還是互相沖突的。如，行政執法過程中執法主體有時會把部門利益、地方利益放在執法首位。

3.行政監督因素。現行的行政救濟監督機制尚有兩個方面的法治阻滯因素：一方面表現為對行政執法的違法行為很難進行早期的預防與干涉，實踐中都是等違法的行政執法行為造成難以挽回的嚴重后果時，監督管理部門才予以調查、處理；另一方面體現為對于一些合法權利外衣下的違法執法行為缺乏監管的措施，這種情形很難進入公眾監督的視野。

4.權責不明。行政執法追責機制沒有實質化，表現為公眾難以對執法全程監督及法律規范的本身缺陷，有些條文即使提出了對應的義務負擔，但相關條文過于籠統、欠缺實踐操作性，同時也未設置與理論追查相適應的程序體系等，這都致使行政救濟流于形式。

（三）行政救濟中存在的法治缺陷

1.行政復議中存在的缺陷。行政復議公正性問題突出。缺乏程序上的保障。從總體上分析，一是根據《行政復議法》的規定是以形式審查的審查方式為標準的。二是沒有規定復議機關的不單方接觸程序、回避程序等重要實行程序，因此有違公正之嫌。三是過度簡化行政復議程序。四是行政復議決定終局性影響行政復議公正。endprint

2.行政訴訟中存在的法治缺陷：

（1）抽象行政行為基本不接受司法審查。我國現行法律規定公民對于抽象行政行為不能進行復議和訴訟，只能針對行政主體的具體違法的行政行為進行復議和訴訟，雖然有個別例外規定但是僅僅是常常流于形式而已，但由于具體和抽象是認為所做的劃分，所以兩者之間的區分界限很模糊，不免會出現一些“真空帶”。

（2）內部行政行為不接受司法審查。內部行政行為是指行政主體在內部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內部產生法律效力的行政行為，我國行政訴訟法將其規定不能進行起訴，行政主體的權益也時常受到侵犯，我國行政系統內部雖己經為公務員提供了救濟機制，但不夠完善。

3.行政賠償中存在的法治阻滯因素：

（1）行政侵權損害賠償范圍狹窄。雖然憲法和法律都保護公民的合法權益，也進一步要求因執法活動中管理主體需對其失職違法行為承擔責任。但是賠償的范圍是有一定限度的，現階段對財產性損失進行補救， 但只限于彌補直接損失為主，雖然近幾年增加了精神損害方面的賠償形式，但還不完善，對其賠償的標準過于模糊，認定、量化標準不具體。

（2）行政賠償歸責原則單一。現行賠償僅采用“違法歸責原則”，不考慮主觀因素的內容而是客觀事實為判定依據。過于單調的歸責原則已經在現實中出現諸多弊端，由于當前的立法不能涵蓋到社會的所有領域，對于法律的空白區就會出現當事人權益受損但不能尋求法律救濟。

（3）行政賠償程序不盡合理。《國家賠償法》只列舉了哪些行政行為需要進行賠償以及哪些不需要賠償的情境，而對具體賠償適用的程序沒有明確做出規范，因此時常發生行政主體拒不進行賠償等問題，藐視法律的權威，不利于執法工作的治理。

三、對解決行政救濟的設想

（一）立法完善

行政復議的受案過于狹小，不能有效保障所有受侵害的權益。完善救濟立法結合國情及有關規定建議：

1.應擴大救濟受案范疇。權利救濟范疇，應從狹義的公民受保護的財產、人身等必要權利進一步提升到勞動權等和公民密切相關而行政法律又未提出明確保護保護層面上來。進一步精簡放權，放寬管理行為的受案范圍并反向對某些行政復議的終局、不可訴性予以嚴格控制，貫徹司法救濟的終局性；適當引入法律規章的查處，可以參考復議法中有關附帶審查的方法。行政救濟的賠償標準不應局限于幾種特定權益，而應涵蓋到公民的所有受正當利益。

2.行政立法權限劃分的合理化。立法活動的中心就是立法權限，因此立法權限分配更為嚴格，從宏觀上考慮應在劃分其權限時充分考慮中央和地方及其少數民族三者之間的關系，同時從微觀上考慮各立法內部之間的關系。嚴格依照法律規定實行立法活動。

3.行政立法模式的開放化。立法模式應和開發的經濟發展相適應，以發展促開放，使其更加開放、民主。此外模式從封閉向開放轉變需要加強制度建設。

（二）完善執法程序

我國的行政復議法在程序的規定上尚有很多不足之處，程序的合理充分體現著實體的正義，但目前我國行政管理程序尚需完善。還需要進一步加強程序規范，使行政執法主體履行通知使通知成為必經程序和成為其必須完成的自身義務，回避規范的內容更具體、可行，規定簡易程序以及強化申訴、復議和訴訟程序之間的銜接。

現實操作中應精簡程序，提高執法管理的效率。在實踐管理過程中應進一步改革拖沓的弊端，加強救濟實施的效率、節省公民的救濟花費，畢竟遲到的正義也不是正義，只有這樣，才能更好的建設國家和管理社會。

擴寬補救途徑，確立司法補救為終局的救濟原則。建議可以在行政復議和訴訟的前面介入其他一些化解糾紛的手段，如可以進行調解、仲裁等方法對糾紛予以化解，這樣可以盡量將行政爭訴化解在行政復議和訴訟的外部，同時，要進一步強化行政復議和訴訟救濟，當調解救、仲裁等渠道不能消除糾紛時，行政和司法可以成為的消除糾紛的重要渠道，從而實現糾紛的實質性消除。

（三）制度保障

在行政復議方面：我國行政復議法的規定與WTO規則規定的平等、正義的目標還有一定的差距。因此對進一步改革提以下建議：一是要充分體現公正有必要改變審理方式，應從形式逐步過渡為實質審查。二是加強外部參與機制，使大眾能夠充分參與并有效監督每個過程。三是規定律師代理和訴權告知制度。

在權責方面：創建行政主體違法行政管理的職責處理體制，此外進一步加強內、外的責任管理責任，能夠及時解決一些執法活動中的失誤和陋習。

我們應該從制度上規范行政救濟實行的獨立性，使其不附屬于執法和司法，從根本保障行政救濟的獨立法律地位。確保行政救濟制度的公正性可以參考這些建議：

1.強化復議、訴訟的獨立地位。

2.應建立專業的行政法院，使其獨立于權力和司法。

3.社會生活受物質生產的制約，作為上層建筑的法律制度同樣受經濟發展的制約，所以應使行政救濟機構由獨立的財政地位。

4.進一步加強行政監督機制。

（四）道德和法律相協調

法律和道德在建設國家中的地位、功能不一樣，實施的渠徑、范圍不一樣， 法律主要是靠國家的強制性權力來規范我們的活動，而道德則體現為我們內心信念的真實服從和信仰，道德的運作主要依靠心靈深處的信仰而主動遵守并自覺服從。良好的道德能夠提高普通大眾的法律價值評價標準，對國家的無序起防衛和根治的效果。綜上所述應提高管理者和人民的法律素養，使管理者在管理環節自覺依法行政、忠于職責；使普通大眾自覺維權并能做到禁止維權的濫用。因此，行政救濟需要行政道德以更好促進依法行政。endprint