多元化糾紛解決機制下調(diào)解隊伍建設(shè)實務(wù)研究

黃夏偉　李鐘

摘 要 在多元化糾紛解決機制改革的背景下，調(diào)解的多元建構(gòu)不斷深化。作為一種與調(diào)解者個人能力、經(jīng)驗?zāi)酥流攘γ芮邢嚓P(guān)的實踐活動，多元調(diào)解的進一步建設(shè)需要一支高素質(zhì)、專業(yè)化的調(diào)解隊伍以提供人員保障。本文以武漢市漢陽區(qū)為切入點，以小見大，透視多元調(diào)解隊伍建設(shè)的現(xiàn)狀。調(diào)解隊伍應(yīng)用空間不足、整體素質(zhì)有待提升、缺乏完善的調(diào)解人員管理辦法成為調(diào)解隊伍建設(shè)面臨的困境。基于此必須要建立多重激勵機制，引導(dǎo)各方選擇參與非訴訟糾紛解決方式，并且要提升調(diào)解隊伍整體素質(zhì)，加強專業(yè)化培訓(xùn)，完善調(diào)解隊伍管理辦法，建立工作績效評估機制。

關(guān)鍵詞 多元調(diào)解 調(diào)解隊伍 困境 建議

基金項目：本文系華中師范大學(xué)創(chuàng)新訓(xùn)練A類項目《特邀調(diào)解--制度建構(gòu)與運行績效評估》 階段性成果之一。

作者簡介：黃夏偉、李鐘，華中師范大學(xué)法學(xué)院本科生。

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.201

一、多元調(diào)解建構(gòu)下的調(diào)解隊伍建設(shè)

中國自傳統(tǒng)文化始，有著厭惡訴訟偏好調(diào)解的習(xí)慣，講求“和”為貴。相較于正式的訴訟審判致使當(dāng)事人雙方關(guān)系僵化，通過調(diào)解解決問題就顯得平和很多。當(dāng)前，我國關(guān)于多元調(diào)解機制的政策思路，在于調(diào)動和整合各類調(diào)解資源，構(gòu)建人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解相互協(xié)同的“大調(diào)解機制”。一些學(xué)者將“大調(diào)解”這個概念分為廣義和狹義理解。本文偏向廣義理解，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由法院、司法局，調(diào)解中心等有關(guān)機構(gòu)交互運作，整合資源對社會糾紛提供調(diào)解機制。

調(diào)解是一種與調(diào)解者個人經(jīng)驗、能力、知識乃至人格魅力密切相關(guān)的實踐活動，調(diào)解是否成功，調(diào)解程序中當(dāng)事人自治地位能否得到保障，很大程度上取決于調(diào)解員自身的素質(zhì)。對調(diào)解員特質(zhì)的要求除了一般意義上的文化背景、受教育程度、人格品行等外，更重要的是對其法律知識、調(diào)解技巧、糾紛解決能力等專業(yè)性素質(zhì)的要求。引進社會力量參與訴調(diào)對接，將案件委托委派給專業(yè)人員或社會組織進行調(diào)解的核心問題即在于受委托、委派人員或組織的解紛能力。

正是基于此，本文以武漢市漢陽區(qū)多元調(diào)解機制下調(diào)解隊伍的建設(shè)為例，針對調(diào)解隊伍的建設(shè)展開探討，并對建設(shè)出路提供參考意見。

二、多元調(diào)解隊伍建設(shè)的現(xiàn)狀與困境

漢陽區(qū)人民法院在全市率先引入建立特邀調(diào)解制度，截止2017年7月份，該區(qū)已有6類特邀調(diào)解組織和45名特邀調(diào)解員，其中18人屬于街道社區(qū)人民調(diào)解人員，占比40.0%；14人為專業(yè)法律工作者，占比31.1%；13人涉及交通、醫(yī)療、保險、勞動等專業(yè)領(lǐng)域，占比28.9%。雖然漢陽區(qū)在多元調(diào)解建設(shè)方面取得了巨大成效，但是依然面臨著困境與問題。

（一） 以法官調(diào)解為主，調(diào)解隊伍應(yīng)用空間不足

2017年上半年漢陽區(qū)法院調(diào)解團隊共調(diào)解案件945件，向特邀調(diào)解員及特邀調(diào)解組織委派案件460件，占比48.6%，共調(diào)解成功550件，其中由審判員調(diào)解成功357件，占收案總數(shù)37.8%，委派委托調(diào)解成功193件，占收案總數(shù)20.4%。

同時，在分流案件中，法院進行委派委托的案件多為簡單案件，即對雙方當(dāng)事人之間爭議不大、事實清楚、案情簡單的案件，法院委派委托給專業(yè)調(diào)解人員或者調(diào)解組織進行訴前、訴訟中調(diào)解。

多元調(diào)解的內(nèi)涵即在于引進社會化專業(yè)化力量參與訴調(diào)對接，將案件委托委派給專業(yè)人員或社會組織進行調(diào)解，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，推動糾紛妥善順利解決，基于此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮多元調(diào)解隊伍的力量。

（二）調(diào)解隊伍整體素質(zhì)有待提升

調(diào)解隊伍的多元化構(gòu)成雖然從量上擴大了糾紛處理范圍，但是卻不可避免地存在質(zhì)的弊端。雖然漢陽區(qū)法院開展過相應(yīng)的業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)，包括調(diào)解的基本原理、調(diào)解實用技巧及方法以及調(diào)解操作實務(wù)等，但是無論是從各區(qū)法院訴調(diào)對接業(yè)務(wù)負責(zé)人、對接法官等人員的評價還是從具體的工作實務(wù)中看，調(diào)解隊伍的專業(yè)素質(zhì)仍然是困擾訴調(diào)對接工作進一步開展的主要問題，調(diào)解員更像是一種法官助手的角色。

對于社區(qū)人民調(diào)解工作人員，其解紛能力受限于原有人民調(diào)解的民間性、地域性和群眾性；對于從事專業(yè)領(lǐng)域的人員及社會組織，由于信息不對稱難以獲得當(dāng)事人的信任，同時也存在著技巧與知識短板；對于專業(yè)法律工作者，受原工作、家庭以及專業(yè)領(lǐng)域知識的缺陷的影響難以全力投入到訴調(diào)對接實務(wù)處理中。

（三）未建立完善的調(diào)解人員管理辦法，工作績效評估機制單一

漢陽區(qū)人民法院《關(guān)于委派、委托調(diào)解工作規(guī)定》沒有涉及委托委派調(diào)解人員的崗位職責(zé)、人員聘用標(biāo)準(zhǔn)、工作方式、考核標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定，雖然委派委托調(diào)解人員已經(jīng)就職上崗，但是為了能夠最大程度發(fā)揮制度優(yōu)勢，必須要建立完善的調(diào)解人員管理辦法，將崗位職責(zé)、聘用標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容細化形成規(guī)范性文件，為具體工作運行提供依據(jù)。

委托特邀調(diào)解人員的考核方面比較單一，主要側(cè)重于受委托委派調(diào)解案件數(shù)、調(diào)解成功率以及調(diào)解的履行率，而忽視了當(dāng)事人對糾紛解決過程、對調(diào)解人員調(diào)解技巧和調(diào)解方式的滿意程度、通過調(diào)解所達到的社會影響和效果以及投入與產(chǎn)出之比等方面的考慮。為此必須通過建立完善的工作績效考核標(biāo)準(zhǔn)，對調(diào)解隊伍實現(xiàn)動態(tài)管理，及時淘汰不符合條件的人員，才能夠最大程度保證整支隊伍的活力和糾紛解決能力，同時對調(diào)解人員自身的工作也起到一種激勵作用。

三、完善多元調(diào)解隊伍建設(shè)的建議與思考

（一）建立多重激勵機制，引導(dǎo)各方選擇參與非訴訟糾紛解決方式

司法政策的貫徹落實往往要通過各種激勵機制來實現(xiàn)。首先，以法官為主導(dǎo)將案件分流是訴調(diào)對接開展的第一步，由于部分調(diào)解案件未計入司法系統(tǒng)，案件訴前分流進行委托委派調(diào)解在一定程度上會影響法官的工作績效，為此應(yīng)改變以審理案件數(shù)以及訴訟結(jié)案率為主要指標(biāo)的法官績效評體系，將案件分流數(shù)以及分流案件結(jié)案率作為附加評估指數(shù)，鼓勵法官在立案前以及立案后審理過程中對適宜調(diào)解的案件及時進行分流，充分發(fā)揮社會化調(diào)解的作用；其次，對于作為糾紛解決程序主體的當(dāng)事人，除了對其進行理念宣導(dǎo)消除其認為分流調(diào)解是審判程序以外的額外附加程序從而增加訴累的誤解外，還有必要建立一定的費用激勵機制，對于選擇立案調(diào)解的當(dāng)事人除了工本費以外取消其他費用，對于選擇調(diào)解但沒有達成調(diào)解協(xié)議而重新進入訴訟程序的當(dāng)事人給予一定程度的費用優(yōu)惠，甚至對于那些沒有選擇調(diào)解程序的當(dāng)事人，如果通過訴訟程序沒有獲得更有利的結(jié)果，可以讓其承擔(dān)對方當(dāng)事人一定比例的訴訟費用，另外，還可以建立裁判風(fēng)險評估預(yù)測機制，及時告知當(dāng)事人選擇訴訟的風(fēng)險，形成心理壓力；對于作為訴調(diào)對接解決糾紛的核心調(diào)解人員來說，必須要建立完善的資金保障機制，將其列入各級財政預(yù)算，專款專用，除了固定基礎(chǔ)工資收入以外，還要將其收入與工作績效掛鉤，甚至可以取消固定基礎(chǔ)工資，以業(yè)績評估作為主要標(biāo)準(zhǔn)；除了物質(zhì)激勵以外，還要重視精神激勵，多管齊下，最大程度激發(fā)調(diào)解人員的積極性。endprint

（二）提升調(diào)解隊伍整體素質(zhì)，加強專業(yè)化培訓(xùn)

司法和行政機關(guān)要以加強調(diào)解隊伍的制度化、專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)為宗旨，以切實提高調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)為目標(biāo)，將培訓(xùn)情況納入年終考核體系，通過對調(diào)解人員進行全面、實在、精深的培訓(xùn)，促使調(diào)解隊伍更加規(guī)范，調(diào)解能力更加強化。法院要整合資源，以立案庭為主導(dǎo)，其他相關(guān)業(yè)務(wù)庭積極協(xié)助，制定培訓(xùn)計劃，派出具有豐富法律知識和調(diào)解經(jīng)驗的審判人員定期開展對調(diào)解人員的培訓(xùn)，通過組織調(diào)解組織和專業(yè)調(diào)解人員旁聽法庭審理、聘任其擔(dān)任陪審員、進行典型案例分析指導(dǎo)、挑選素質(zhì)較高的調(diào)解人員參與司法調(diào)解工作等方式，在專業(yè)知識、調(diào)解程序、調(diào)解技巧、調(diào)解文書的制作等方面積極開展培訓(xùn)工作，幫助調(diào)解人員進一步提高業(yè)務(wù)能力和調(diào)解水平。同時要注意針對不同的對象開展不同內(nèi)容的培訓(xùn)，以專業(yè)領(lǐng)域人員為例，要針對性地開展調(diào)解規(guī)范程序培訓(xùn)，從而提高調(diào)解隊伍的整體糾紛解決能力，打造高素質(zhì)專業(yè)化的一流調(diào)解隊伍。

（三）完善調(diào)解隊伍管理辦法，建立工作績效評估機制

通過建立健全行之有效的調(diào)解隊伍管理規(guī)章制度加強對委派委托特邀調(diào)解人員隊伍的管理指導(dǎo)，是打造一支精干高素質(zhì)隊伍，發(fā)揮整支隊伍的效能，激發(fā)其工作積極性的根本保證，同時也是各項工作高效運轉(zhuǎn)的核心。為此必須要建立完善的調(diào)解人員管理辦法，將崗位職責(zé)、聘用標(biāo)準(zhǔn)、工作方式、工作內(nèi)容等細化形成規(guī)范性文件，為具體工作運行提供依據(jù)。要做到對調(diào)解隊伍實現(xiàn)動態(tài)管理，拒絕大鍋飯、鐵飯碗，及時淘汰不符合條件的人員，最大程度保證整支隊伍的活力和糾紛解決能力，使隊伍的績效與經(jīng)費薪酬掛鉤，也能對調(diào)解人員自身的工作也起到一種激勵作用。

同時要建立完善的工作績效評估機制，不僅僅要考慮委托委派調(diào)解案件數(shù)、調(diào)解成功率以及調(diào)解的履行率，除此之外還要涉及當(dāng)事人的滿意程度，包括當(dāng)事人對糾紛解決結(jié)果和程序正當(dāng)性的認同、對糾紛解決過程的理解和參與、對調(diào)解人員調(diào)解技巧的認可等；另外還要考慮糾紛解決所達到的社會效果和影響，包括維護社會秩序的和諧、人際關(guān)系的恢復(fù)、共同體的維系、道德教化的傳播等，使糾紛解決成為鞏固共同體凝聚力、宣揚社會規(guī)范和道德教育的過程；還有出于糾紛解決公共資源的有限性，不得不考慮效益與成本，以較小的耗費公共資源的代價換取糾紛的順利解決自然是一種理想狀態(tài)，但是還應(yīng)結(jié)合案件的復(fù)雜程度、標(biāo)大小、執(zhí)行難度等因素綜合考慮，杜絕唯數(shù)字化傾向而背離制度設(shè)計的本意。以工作績效為依托，不僅可以實現(xiàn)調(diào)解隊伍的動態(tài)化管理，還同時可以對整個調(diào)解活動進行評估，藉此體現(xiàn)多元化糾紛解決方式優(yōu)勢之所在。

參考文獻：

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