后危機時代的美國金融監管制度過時了嗎？

葛奇

美國在后危機時代實行的金融監管改革，在促進金融穩定方面取得的成果遠遠超過了因改革而付出的成本。但在其他一些領域，由新的監管規定所產生的監管負擔超過了金融監管改革本身帶來的好處。

特朗普政府已計劃對金融危機后在美國實施的金融監管法規重新進行全面的改革。美國財政部近期發布的關于存款機構監管改革建議的報告，就是這項改革計劃中的一個重要組成部分。

美國在后危機時代實行的金融監管制度改革，一方面，在促進金融穩定和經濟增長方面取得了顯著的效果；另一方面，也給許多規模較小的銀行帶來過重的監管負擔（表現在合規成本的增加與它們資產規模的增長不成比例）。因此，經過七年來《多德-弗蘭克法案》的改革實踐，對包括資本和流動性管理以及壓力測試等在內的美國現行的銀行監管框架進行一次全面的重新評估也是完全必要的。

然而，試圖通過這種評估來否定危機后實行的嚴格資本監管規定的做法則是不可取的。對財政部的銀行監管改革建議所做的分析表明，這些建議，尤其是關于放寬對大型銀行資本和流動性監管的建議一旦付諸實施，必然會增加美國甚至全球的金融系統性風險。

現狀之亂

根據特朗普2017年2月3日以行政命令形式頒布的關于美國金融體系監管的七項核心原則，美國財政部于6月12日遞交了一份題為《一個創造經濟機會的金融體系：銀行和信用社》的報告（下稱《財政部報告》），就美國整個存款系統如何實施監管改革提出了100多項具體建議，以此作為金融體系監管改革計劃的第一步。財政部隨后還會對資本市場、資產管理和保險業及非銀行金融機構等存款機構以外的金融體系監管改革分別提出建議。

《財政部報告》在分別回顧了美國金融監管結構和美國存款系統發展歷史的基礎上，對如何通過改善資本和流動性監管等途徑提高銀行監管效率，以及如何通過放松銀行監管為消費者和企業提供更多的信貸以促進經濟增長，提出了一系列改革建議。從這份報告提出的存款系統的監管改革計劃來看，絕大部分可以采取銀行監管機構直接頒布法規的形式而無需經過國會立法批準，加之所有聯邦銀行監管機構的高層管理人士在2018年年底之前都將可能被特朗普政府所替換，因此該計劃中的許多建議預計將得以正式實施。

按照《財政部報告》提供的統計數據，美國的存款系統涵蓋了5900多家規模不等的銀行和5800家信用社；截至2016年底，存款系統總資產達到21.4萬億美元，占美國GDP的115%。其中8家在美國的全球系統重要性銀行的資產就占了美國國內存款系統資產總額的近50%，為10.7萬億美元。它們在美國和全球資本市場中扮演了重要角色。區域性銀行（資產在500億美元以上）和中型銀行（資產在100億到500億美元）這兩類銀行合計90家左右，資產占比分別為25%和6%，它們大多以存貸業務為主要經營模式。其余的為經營模式相對簡單并以服務小企業和農村社區為主的5500家社區銀行（資產在100億美元以下）和5800家左右的信用社（資產不到10億美元的占95%），資產占比分別為13%和6%。此外，如果將外國銀行在美機構的資產單列，則以銀行和非銀行子公司形式或以分行和代理機構形式在美經營的外國銀行的資產總額已超過4.5億美元，在整個美國銀行系統中占了約20%的比重。它們之間的資產規模上差異很大，經營范圍則涉及到企業貸款、基建融資以及資本市場服務的各個方面。

《財政部報告》認為，2010年7月《多德-弗蘭克法案》頒布之后，雖然美國存款系統的財務狀況和運作方式發生了很大的變化，但七年來的實踐也證明，該法案所涉及的一系列監管法規變革，尤其是資本和流動性方面的規定，并未能充分考慮到存款機構在規模和經營模式方面存在的差異；另一方面，美國金融監管機構所具有的機構重疊和職能重復的歷史特征，也決定了監管機構在《多德-弗蘭克法案》的具體執行上缺乏充分的合作，從而增加了存款機構的合規成本。由于《多德-弗蘭克法案》在這期間對銀行和信用社實施了一系列新的監管規定，導致銀行資產和貸款的增長速度減緩，可用于市場流動性的銀行資產減少，給危機后的經濟復蘇增加了許多新的障礙。

自2010年以來，美國實際平均GDP僅比2007年高出13%，就業僅增加12%，經歷了戰后最為緩慢的復蘇期。因此，如何提高金融監管體系的效率，以增加金融市場的流動性和銀行信貸，已經成為促進經濟增長的一個關鍵政策支柱。

監管之殤

然而對《財政部報告》進行分析后會發現，財政部提出的關于存款系統監管改革的建議，尤其是牽涉到對大型銀行的資本和流動性監管規定的改革，一旦由銀行監管機構付諸實施，不僅會加重金融體系的不穩定，而且也無助于經濟的增長。

我們必須承認，后危機時代在美國實行的金融監管改革，在促進金融穩定方面取得的成果遠遠超過了因改革而付出的成本。但在其他一些領域，由新的監管規定所產生的監管負擔超過了金融監管改革本身帶來的好處。因此，經過七年來《多德-弗蘭克法案》的改革實踐，對包括資本和流動性監管在內的美國現行的銀行監管框架進行一次全面的重新評估，也是完全有必要的。然而，試圖通過這種評估來否定危機后實行的嚴格的資本監管和監督規定的做法是不可取的。正如美聯儲前副主席Stanley Fischer最近指出的，類似1930年代的這場嚴重的金融危機才剛過去了10年，就有這么多人又想回到危機前的狀態，這是極端危險的，也是極為短視的。

根據以上對《財政部報告》提出的銀行監管改革建議所做的分析，筆者認為，對后危機時代銀行監管框架的任何改進和完善，應該遵循兩條基本原則：一是出于金融穩定的需要，監管機構必須加強，而不是放松對大型銀行的監管；尤其是以大型銀行為目標的資本和流動性管理，以強化審慎監管標準涉及到的后危機時代金融監管制度中最為核心的內容，均不能通過“監管出口坡道”或任何其他方式取代。二是對于資本充足且對系統風險不構成威脅的眾多中小銀行，完善監管的重點不是放松對它們的資本監管，而是適當地減輕其監管負擔。由于小型銀行合規成本的增加與它們資產規模的增長不成比例，監管機構需要建立一套專門適用于這類銀行的簡化的監管制度，以促進美國的社區貸款和企業發展。endprint