地方政府債務管理法制化探究

摘 要：近年來，地方政府為應對金融危機、擴大內需保持經濟增長，政府性支出大幅增加，為了彌補有限的地方財力對政府性支出的缺口，舉債融資助推地方經濟發展，已成為當前地方政府的普遍現象。地方政府性債務資金在推動地方政府城鄉一體化建設、改善民生、保障經濟的持續發展等方面提供了重要支撐。隨著地方政府性債務規模的日趨上升，其在地方經濟發展中的地位日趨重要。因此，如何科學有效的管理地方政府性債務，保持其可持續發展值得思考。

關鍵詞：地方政府性債務 管理法制化 研究

長期以來，我國經濟社會高速發展，國家綜合實力逐步邁入大國強國之列。隨著經濟發展和社會進步，地方政府性債務的無序增加和規模膨脹已是不爭的事實，導致信用風險也相應加大，地方政府性債務風險直接影響各級地方政府的公信力和社會穩定。因此，如何加強地方政府性債務管理，特別是實現債務管理法制化成為當前乃至今后重要課題。

一、地方政府性債務的現狀

近年以來，我國各級地方政府依托政府性債務在基礎設施、農林水利和生態環境建設，以及保障性住房建設方面發揮了積極重要作用。但隨著先前各級地方政府的“業績工程”和“形象工程”熱，直接導致地方政府性債務規模迅速增加。截至2016年6月底，36個地方政府債務余額為178908億元，其中：省級債務余額為51939億元，市級債務余額為72902億元，縣級債務余額50419億元，鄉鎮債務余額為3647億元。比2013年增長66.93%，增長幅度比較大。

地方政府性債務償還本金近3年均在債務余額的10%以上，償還壓力和財政風險依然較大，特別是2016年償還本金占比近20%，絕對可以說是對地方政府財政一次考驗。

二、地方政府性債務管理存在的問題及成因分析

（一）地方政府性債務管理存在的問題

2010年以來，以摸清債務底數，防范債務風險，審計署開展了全國性地方政府性債務審計（包括抽查），基本是一年一次，隔年一大審，一抽查，地方政府性債務審計監督已經常態化。通過對審計署審計公告數據分析和歸納總結，債務管理主要存在以下問題。

1.政府性債務管理制度已經逐步完善，但仍沒有全覆蓋。截至2015年6月底，有23個省級、298個市級、1736個縣級出臺了綜合性的政府性債務管理制度，仍有部分省市縣沒有出臺相關債務管理制度。

2.政府性債務資金來源呈多樣化，監管難度加大。2016年審計中出現BT、信托、融資租賃等債權人類別，占當期債務比例為17.51%，以上債務方式融資成本高，隱蔽性強，不易監管，蘊含新的風險隱患。

3.地方政府一類債務增長較快，增長呈現倒金字塔形。截止2016年6月，省市縣三級政府一類債務余額比2013年增加38679.54億元，年增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。越是下級政府，債務增長越快，且還款能力弱。

4.部分地方政府債務負擔大，償還債務出現困難。從2016年國家審計結果中不難看出，地方政府本級中有10個在2015年一類債務的債務率超過100%；加上二類債務，有16個債務率超過100%。另外，從逾期債務率看，地方政府本級2012年二類債務和三類債務的逾期債務率分別為0.59%和0.75%，分別比2015年上升了0.16和0.48個百分點。政府性債務逾期率增長，直接影響地方政府公信力。

5.地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。2016年6月10日審計署審計公告指出“截止2015年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額占省市縣三級政府一類債務余額的37.23%。”部分政府依賴程度更高，可以說主要依靠土地出讓收入償還政府性債務。

6.融資平臺管理不到位，部分償債能力不強。一方面，融資平臺退出管理不到位。2016年底有1個省會城市本級的18家融資平臺公司和4個省本級以“退出類平臺”為理由，少統計政府性債務2479.29億元，游離債務監管之外。另一方面，部分融資平臺償債能力不強。2015年融資平臺償還的債務本息3618.85億元，其中以財政資金償還1205.75億元、占比33.32%，舉借新債償還738.93億元、占比20.42%，兩項共占比53.74%，比2010年下降15.81個百分點，但融資平臺公司自身償債能力仍顯不足。

（二）地方政府性債務管理存在問題的成因分析

地方政府性債務管理水平在我國一直停留在行政約束層面，甚至在有些地方政府還未制定配套規章制度，因此，債務法治管理上的弱化是一個長期存在的問題。

1.中央與地方政府之前的財權與事權不對等，導致地方財力不足。地方政府因財力有限，在維持正常運轉和不斷擴大民生保障范圍和標準的情況下，可用于基礎設施項目（特別是公共交通）的財力與實際需求量相差甚遠，只能依靠政府債務，填補資金不足。

2.加速推進城鄉一體化發展，基礎設施建設投入大量資金。城鄉一體化是我國現代化建設的必經之路。近些來，我國實施的珠江三角洲經濟圈、長江三角洲經濟圈、京津唐經濟圈等城鄉一體化建設，拉動了巨大投資需求，特別是政府性債務對基礎設施建設的投入，比如：房地產、交通運輸、公用服務等。

3.地方政府性債務沒有立法，地方政府的債務管理意識淡薄。政府性債務問題已經突破了我國現行的證券法、公司法、擔保法、稅法當中的相關規定，一系列法律規范與經濟社會的實際運行情況之間存在明顯差距。

4.干部考核機制存在缺陷，增長了地方政府負債建設的沖動。我國先前干部評價體系過度重視經濟指標，比如：招商引資情況、市政建設情況、區域GDP情況等。大多數情況下干部考核機制中沒有將政府性債務管理情況，無法管控地方政府性債務規模，特別是地方經濟對債務資金的需要。endprint

5.政府融資渠道狹窄，促使一些單位采用高成本融資模式。目前，地方政府可采用的融資方式過少，而且融資平臺現已管控，新增債務渠道狹窄。有些地方政府只能采用BT或BOT、以及信托等融資方式，造成融資成本非常高，加大地方政府財政支出和財政風險。

三、地方政府性債務管理法制化成效

（一）地方政府性債務歸口管理

財政部修訂通過新《預算法》，促使債務管理有法可依。預算法可以看作是債務管理的基本大法，地方政府或中央部委可以依據其條款制訂相關規定或辦法。2014年8月修訂的新預算法中共提到債務18次，可見國家對政府性債務的重視程度。國務院實施債務風險評估和預警機制，并建立應急處置機制以及責任追究制度，財政部門對地方政府債務實施監督。

（二）地方政府性債務納入預算管理

國務院于2014年9月發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（下簡稱“意見”）。該意見可以視作是債務管理的實施細則，為地方政府或中央部委規范管理債務提供操作依據。《意見》明確了加強地方政府性債務管理要遵循的原則，嚴控地方政府性債務規模，限定政府舉債程序和債務資金用途，將地方政府性債務分門別類納入預算管理，實現“借、用、還”相統一，規范了債務管理。

（三）地方政府性債務納入預算管理前準備工作

財政部在2014年10月印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（下簡稱“辦法”），該辦法是清理存量政府債務，甄別政府債務類型，為政府債務納入全口徑預算管理奠定基礎。《辦法》規定，將各級政府清理甄別結果抄送審計署備案，各級財政部門將本級清理甄別結果抄送同級審計部門備案，作為以后年度相關審計工作重要依據。

（四）融資平臺退出，拓寬融資渠道

國務院于2010年頒發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求各級地方政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分門別類的原則，妥善處理債務還本付息和在建項目后續融資問題。2014年9月財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，對融資平臺債務管理作了相應規定，要求依法嚴格控制政府或有債務，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉型的風險控制工作，切實防范和控制財政風險。

（五）國家在土地方面的改革，釋放地方政府對土地過度依賴

2012年國土部、財政部、央行以及銀監會聯合發布了《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，是在實踐基礎上對現行土地儲備制度的有益補充和完善。并且從六個方面入手，設定了相應程序，配置了權利（力）、義務，明確了相應責任，必將有助于遏制依賴土地財政而衍生的一系列違法違規行為，確保土地、金融市場風險可控，健康發展。中共中央辦公廳和國務院辦公廳2015年聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著我國農村土地制度的改革即將進入到試點階段。規范土地整理，提高建設用地使用效益，加強招商引資符合實際，促進經濟發展，緩解地方政府對土地財政的依賴度。

四、地方政府性債務管理的建議

控制地方政府債務規模的關鍵環節在于債務管理（2013，鄧靖田亮），而債務管理關鍵是法制化。法制化主要作用在于各級政府對債務管理的執行力，增加政府債務風險管理的有效性，建立一套系統化的監管體制，并將這些體制用法律條文形式訂制出來，規范指導政府行為。

（一）地方政府性債務管理法制化

為實現地方政府性債務全過程全方位監管，就必須將地方政府性債務管理法制化，每一個環節都有法可依，違者必究。為此，建議國家層面將辦法、規章寫入法律，以最嚴肅、最權威的形式賦予地方政府舉債權，規范指導地方政府開展債務管理工作。在此方面，國際上也有比較成熟的經驗，例如：美國為降低政府公債風險，出臺了《證券法》和《證券交易法》，規范公債發行、交易程序；日本政府為了控制債務風險，頒布了《地方公債法》，規范發債資金的使用范圍。

（二）干部考核問責機制法制化

應將地方政府性債務管理作為一個硬性指標納入干部考核體系中。根據“借、用、還”相統一的管理機制，明確責任落實，各級政府要對本地區地方政府性債務負總責。通過采用經濟責任審計方式，關注地方政府性債務申請、使用、償還和績效等環節情況，以及監督舉債真實性和合法化，突出領導責任，強化考核和教育，指正政績導向。對違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、脫離實際過度舉債等行為，實行責任人終身負責制。將地方政府性債務管理作為干部提拔和任用重要指標，促進建立債務資金使用管理的績效評估機制，抑制地方政府過度融資的沖動。

（三）規范地方政府融資行為

于2011年國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，標志著地方政府自行發債的試航開始了。在2013年，國務院批準適當擴大自行發債試點范圍，增加了江蘇省和山東省開展自行發債試點。國務院兩次通知的試點辦法打破了以往法律法規限制地方政府舉債的權利，是創新之舉。嚴禁跳出法律法規，隱蔽增加債務，對于不按規定新增的債務不予確認為政府債務。

（四）繼續推進財政體制改革

我國政府間財政體制改革有待進一步深化，其主要著眼點在于盡可能釋放財力到基層政府，以緩解其財政困難。因此，在加快地方分稅體系建設的基礎上，要對各級政府間財政體制進行改革，特別是省以下財政體制改革，設法增加基層政府的財力，緩解區縣級政府財政壓力。

（五）強化債務風險預警系統

強化債務風險預警系統，一是成立債務風險預警管控部門，負責對地方政府性債務監督檢查工作，及時提出相關意見建議。二是設立償債準備金，地方政府應該設立償還準備金賬戶，按債務余額的一定比例計提償還準備金，償還準備金主要核算政府性債務出現風險時使用，防止債務逾期和不良。三是建立風險預警系統指標，主要包括：債務率、償債率、資產負責率、逾期率等。

通過推進對地方政府性債務監督檢查常態化，逐步完善債務全過程管控，健全債務管理制度，加強債務管理法制化建設和政府性債務規范管理，從而促進債務資金使用效益最大化。

參考文獻

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作者簡介

喬聰、男（1988-09）河南平頂山人，平頂山市新華區委組織部，碩士學歷，研究方向：刑法。endprint