法治視域下食品質量安全研究

摘 要 隨著信息時代的來臨，食品質量安全問題也隨之進入大眾視野，食品質量安全不僅直接影響人民群眾的健康，而且嚴重影響了政府的公信力和國家形象。基于此，本文從食品質量安全問題的嚴重性入手，分析了食品質量安全問題頻發的原因，并嘗試對加強食品質量安全提出政策建議。

關鍵詞 法治 食品質量 安全 監管 依法行政

作者簡介：唐聲文，中共重慶市江北區委黨校教師，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.186

一、研究緣起：食品質量安全問題的嚴重性

隨著改革開放的深入與發展，計算機的普及，互聯網的高度發展，公民法律意識的提高，中國的食品質量安全問題已成為百姓關心、社會關注、媒體聚焦、各級人民政府都高度重視的社會問題。“染色饅頭”、“地溝油”、“瘦肉精”和“毒奶粉”等食品質量安全事件頻頻爆發，不但嚴重影響到了民眾的身體健康、生命安全，造成了巨大的財產損失，影響了中國的經濟發展和社會穩定，而且嚴重困擾了中國的民生幸福，影響政府的公信力和國家形象。具體體現在以下三個方面：

（一）危害人民群眾身體健康和生命安全

“政以民為本，民以食為天，食以安為先”①，食物提供人們日常工作、學習、生活最基本的供給與需要，人們的一日三餐必不可少，因此公民對食品質量安全問題的關注度極高。食品一旦出了問題，將直接影響到每個人的身體健康甚至生命安全。

（二）沖擊社會主義市場和人民群眾生活

在食品質量安全問題的案例中，其中典型事件就是河北的“三鹿事件”，該事件經媒體曝光，公民知情后，整個行業便進行了減產和停產，數以萬計的工人下崗，而隨后引發的一系列連鎖反應，包括奶農殺牛、倒奶，居民就業和收入受到影響。而“三鹿事件”造成的長遠影響則是我國奶業元氣大傷。國外各種知名品牌的奶粉一年之內三次漲價，中國的消費者為此付出了沉重的代價。

（三）影響政府公信力和國家形象

經濟的發展是為了人們的生活更加幸福，而食品質量安全是人們安居樂業，追求幸福生活的根本。頻發的食品質量安全事件，擾亂了民心，是民眾對食品質量安全產生懷疑，甚至引發信任危機，也會對社會誠信體系帶來影響，進而導致社會不穩定，從而導致國家不穩定，人民生活不幸福。當今信息化爆炸的社會，牽一發而動全身，全社會和公民都對食品質量安全高度關注的，食品質量安全監管一旦不及時或者出現漏洞，則很容易就出現“小事變成大事，大事驚動全社會”，由此可見，強化監管是極其重要的。食品質量安全問題不僅影響政府公信力，而且影響國家形象。

二、食品質量安全問題頻發原因探析

食品質量安全事件頻發的原因很多，除生產經營者的道德缺失外，從行政法的角度而言，主要有食品質量安全監管體制不健全、監管缺位無序、監管“事后諸葛亮”以及監管的不透明四個方面的因素：

（一）食品質量安全監管體制不健全

我國食品質量安全的監管體制是實行在各級人民政府統一領導下，從農田到餐桌食品鏈的多環節由各監管部門按照職責分工進行分段監督管理的監管體制。食品質量安全監管機構設置不合理，職責不明確，重復執法、重復抽檢等現象較為突出，部門之間難以形成合力，導致監管責任難以落實，甚至出現“監管推諉”現象。最后導致許多監管部門往往看重利益，有利搶著管，無利都不管。以“藥水豆芽”②事件為例，就是監管部門之間推諉責任最好的例證。可見，監管體制不健全是導致食品質量安全問題頻發的原因之一。

（二）監管缺失無序

從媒體披露的食品質量安全事件來看，部分監管部門一直是坐在辦公室看樣品。在“瘦肉精”事件中，就是有些監管部門“閉門造車”式的讓養豬戶自己取樣送檢，更讓人擔憂的是，政府的極少數監管部門及其工作人員竟然將利益做為是否“管理”的標注，在利益的驅使下，必然存在執法腐敗，而將監管職責丟棄。還有些監管者甚至與不法企業、商家結成利益同盟、監守自盜，致食品質量安全防線“失守”。監管缺失無序是導致食品質量安全問題頻發的又一原因。

（三）監管“事后諸葛亮”

對于食品質量安全問題的管理，監管部門陷入了“舉報人少不管”和“不出事不管”的執法思維，無法從根本上保障食品質量安全。從“牛肉膏”、“瘦肉精”豬肉、“回爐面包”和“染色饅頭”等事件，再到“三聚氰胺”奶粉、“假葡萄酒”以及“大頭娃娃”奶粉事件，無一不是等問題曝光后，監管部門才介入。這種“事后諸葛亮”式監管再一次向人們敲響了警鐘。

（四）監管的不透明性

根據《中華人民共和國政府信息公開條例》和《中華人民共和國食品質量安全法》規定，涉及食品質量安全及監管等相關信息須主動向社會公開。但是，據《法治藍皮書》的數據顯示，在食品質量安全執法方面，調查的43個地方城市中，能夠公布信息的有31個，占比為72%；而質監、工商和食品等監管部門公開食品質量安全監督檢查方面信息的僅占70%。監管的不透明性，導致食品質量安全監管部門少了來自外部的監督，是導致監管乏力的重要原因。

三、加強食品質量安全的政策建議

食品質量安全一直是公眾普遍關切的問題，因此，為加強食品質量安全監管，促進食品產業健康發展，滿足人民群眾的美好生活需要，我們應力從以下幾個方面著手：

（一）完善食品質量安全法律體系

目前，國家宏觀層面的法律法規和標準相對來說是比較完善的，2009年頒布，2015年修訂的《食品質量安全法》進一步完善了我國的食品質量安全法律體系，彰顯了國家進一步強化食品質量安全監管的決心和信心。但一部法律不可能一攬子解決所有的食品質量安全問題，必須完善以《中華人民共和國食品質量安全法》為主、其它相關法規配套的食品質量安全法律體系。按照從農田到餐桌的全過程，清理對同一問題的重復與沖突規定，出臺包括食品質量安全技術規章和標準要求在內的食品質量安全法律制度，逐步形成具有中國特色又與國際接軌的食品質量安全法律體系。endprint

（二）建立健全食品監管機制

我國實行的“以分段管理為主，產品管理為輔”③的監管體制存在一定弊病。世界衛生組織（World Health Organization）指出，食品質量安全必須“從田間到餐桌”整個鏈條實行全過程監管。而我國農業、質監、衛生、食監、工商等多部門對不同階段的食品質量安全進行監管，這種監管體制看似分段清晰、責任分明，但運行起來則難免產生條塊分割、信息溝通不暢、互相推諉等弊端。而要從根源處變革食品監管體系和制度，應在國家法律法法規的設權范圍內，統合各種監管資源，明確監管職能，精簡監管環節、擴大監管范圍，創制并完善綜合性食品質量安全監管機構模式。

（三）完善依法行政的程序

在監管工作中，根據實踐需求，不斷摸索新的工作方法和工作程序，總結成功的工作經驗和方法都是食品質量安全監管部門義不容辭的任務。同時，完善依法行政程序，而要依法行政，首先要堅持依法行政，堅決做到違法必究，嚴厲打擊制售假劣食品違法犯罪行為，避免監管的盲區，為群眾辦好事、辦實事。其次，堅持依法行政，規范行為，提高執法人員素質，不辦人情案、特殊案。最后，堅持依法行政，全面規范食品生產經營單位，確保食品產業經濟的健康發展，促進國民經濟全面均衡可持續發展。總之，只有不斷推進依法行政，才能維護最廣大最基層群眾的利益，確保全體公民的飲食安全，營造和諧穩定的社會環境。

（四）提升監管透明度

沒有監督的權力，必然的一個結果就是權力濫用和腐敗滋生。監管的力度越大，信息公開化越大，則監督的透明度更強，加強監管，會有效限制公權力的肆行。信息的透明與公開可以保證公眾的知情權，從而最大限度減少監管失靈的風險。在解決公眾對食品質量安全的信賴方面，首先要讓消費者對食品質量安全有信心，而消費者的信心取決于對監管機構實施食品控制過程的認知程度及信任程度。因此，食品質量安全行政監管機構根據實際，要加強監管執法程序，及時公開執行中的各種信息，使公眾對執法監督機關產生信賴和心理認同。

（五）實行監管首問制和問責制

從中國當前已經發生的食品質量安全事件來看，不少食品質量安全事故是由于失職或瀆職等執法不力造成的。因此，實行監管首問制和問責制是一個有效的手段。即不管是不是實質上歸首問的監管部門管理，只要是被消費者或第三方告知的第一個部門，有責過問，并及時聯系實質監管部門，并做好配合寫作工作。同時對食品質量安全事件之后的責任追究應加大力度。因此，對違反法定程序，不履行法定職責的行為必須嚴格追究相關人員責任。從已經發生的食品質量安全事件來看，相關部門對相關企業的司法追責及時到位，但對失職、瀆職的監管者的司法問責卻遠遠未到位。雖然部分人員在已曝光的食品質量安全事件中存在失職、瀆職等行為，但因為相關法律法規不夠健全，且食品質量安全問題一旦發生，各個監管部門又互相推卸責任，又將責任推向生產者和銷售者，最后導致消費者也忽視各個監管部門及其工作人員的失職行為。

四、結語：以法治思維守護百姓舌尖安全

食品質量安全問題與每個人的生活緊密相連。在食品監管工作中，監管部門必須要堅持依法行政，強化依法行政措施，推進監管工作制度化，探索符合我國國情的食品質量安全監管機制，不斷增強食品監管工作的透明度和開放性。習近平總書記曾對食品質量安全工作作出重要指示，提出要堅持“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”。④然而，食品質量安全是人類健康的永恒主題，她考驗的是生產者和銷售者的道德良知，扣問的是中國法制體系的健全與否，更是對執法部門和執法者的莫大考驗，同時，留給我們的不僅僅是法學人的深思和苦慮，更是我們整個人類的思想之結，守衛食品質量安全，依然任重而道遠。

注釋：

①《元史·食貨志》.

②在該事件中，質監部門稱自己負責食品生產加工環節，市場上的豆芽應該由工商部門負責管理；工商部門卻堅持認為豆芽是初級農產品，應該歸農業部門管；而農業部門稱沒有拘留資格，很多違法商販在檢驗結果出來前就逃跑了；食品藥品監督管理部門則稱，自己只負責檢測飯店或食堂里做好的飯菜。

③食品監管灰色地帶 期盼問責制掃陰霾（3），中食藥監管信息網.

④朱磊.四個“最嚴”守護百姓舌尖安全.經濟日報. 2017-01-06.

參考文獻：

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[3]呂婷婷.我國食品質量安全監管體制的健全與完善.東北農業大學學報（社會科學版）.2011（2）.

[4]丁新正.食品質量安全監管長效機制有待構建.重慶社會科學.2011（8）.

[5]呂剛.淺談我國的食品質量安全問題.經營管理者.2011（20）.

[6]牛亮云、吳林海.食品質量安全監管的公眾參與與社會共治.甘肅社會科學.2017（5）.

[7]藏悅帆.對我國食品質量安全監管機制缺陷的思考.勞動保障世界.2017（11）.

[8]楊軼捷.構建食品相關產品安全監管長效機制.中國標準化.2017（14）.endprint