環境污染案件在行政執法與刑事司法銜接中的證據體系及轉化研究

高燦　董蒞

摘 要 2017年1月1日施行的“兩高”辦理環境案件司法解釋和由環保部、公安部和最高人民檢察院于2017年1月25日發布施行的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》再一次掀起了對于行政執法與刑事司法銜接的研究熱潮。本文從我國證據體系的認識著手，深入分析了法律實務和學術研究中行政證據與刑事證據的銜接機制，從新的角度審視證據轉化并提出轉化的具體方式。

關鍵詞 行政執法 證據 行刑銜接 環境案件 證據轉化

作者簡介：高燦，昆明市環境保護局，公職律師；董蒞，昆明市質量技術監督局。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.152

從2016年12月到2017年1月，最高法、最高檢的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》與環保部、公安部和最高檢的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》先后發布實施，其中關于若干行政執法證據可以作為刑事證據使用的規定與之前的法律、司法解釋相比發生了顯著變化，對此行政與刑事銜接中證據規則的演進值得加以研究。

一、行政執法與刑事司法銜接

（一）行政與司法雙軌制

我國在公法領域行政執法和刑事司法存在兩軌并行的情形。即違反法律后果有普通的“違法”和 “犯罪”之分，國家追究前者的機制是行政處罰，追究后者的機制是刑事司法制度（見圖1）。

（二）行政案件的司法移送

相應的包括經濟法、行政法在內的部門法預設了“構成犯罪的，由司法機關追究刑事責任”這樣一個當普通違法行為達到犯罪的嚴重程度時的行-刑銜接機制——案件移送 。根據《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第 310 號），案件移送是指依法具有行政處罰權的行政機關，以及法律授權的組織，在依法查處違法行為過程中發現違法事實涉及的金額、情節、后果等，按刑法和司法解釋中追訴標準的規定，將涉嫌構成犯罪、依法需要追究刑事責任的案件向公安、檢察機關進行的移送。

在此制度下，行政執法部門建立了各自辦理的行政案件達到法定條件時向司法機關進行移送的機制。

（三）行刑銜接的核心——證據移送

按照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，行政部門進行案件移送的內容包括移送文書、案件調查報告、涉案物品及其清單、檢驗報告、鑒定結論等。移送的核心是涉嫌犯罪的證據材料。

二、公法領域中的證據體系

我國“違法”與“犯罪”二元并立的法律結構創設了行政違法和刑事司法兩個辦案領域，也自然分設出行政證據和刑事證據兩個證據體系 ：

（一）刑事證據體系

《中華人民共和國刑事訴訟法》第五章建立了刑事證據體系。刑事證據包括物證、書證、證人證言、被害人陳述、嫌疑人被告人供述和辯解、鑒定意見、勘驗檢查辨認偵查實驗等筆錄、視聽資料及電子數據共八類。其中第五十二條第二款進一步規定行政機關執法過程中收集的書證、物證、電子數據和視聽資料等證據可以作為刑事訴訟證據使用。

以此為基礎，最高法《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》以及《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》系統規定了刑事證據的取證、認證、質證規則。

（二）行政證據體系

新修訂的《行政訴訟法》借鑒了《刑事訴訟法》的體例結構，其第五章規定的八類行政證據有：物證、書證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人陳述、鑒定意見、勘驗和現場筆錄。

明確行政證據規則的還有最高法《關于行政訴訟證據若干問題的規定》以及散見于各部門法中對個別證據的形式要件、取證規則的規定。

（三）環境保護案件特例

“兩高”新發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十二條：環保部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據，以及公安機關單獨或者會同環保部門提取污染物樣品進行檢測獲取的數據，在刑事訴訟中可以作為證據使用。

結合環保部《環境行政處罰辦法》第三十二條列舉環境行政處罰證據還包括監測報告的規定，可見在環境糾紛中特有的環境監測數據（監測報告）和檢測數據（檢測報告），立法、司法和行政執法層面對于其性質的界定尚無定論 ，從之前更多歸類于鑒定意見 ，到新近司法解釋有將監測/檢測數據作為電子數據或書證來認證的傾向，取證規則上公安機關和環保部門均有取樣檢測權，并且取消了之前關于監測報告需要省級環保行政部門再行認可的限制。

同時，上述“兩高”司法解釋第十三條更明確了環保部門和公安機關出具的關于危險廢物的認定意見是司法審判中需要結合研判的重要材料，即將環保和公安部門關于危廢的認定意見作為具有較高證明力的書證來對待。

三、行政執法銜接刑事司法的證據轉化

（一）證據轉化

如前所述，我國法律分別在刑事和行政領域建立了不同的證據體系。通過將刑事證據和行政證據規則對比，可見刑事證據相較于行政證據，在收集主體、收集程序、表現形式等方面的要求都更為嚴格 ，在行政案件的司法移送中，行政證據難以滿足刑事訴訟對證據規則的要求，因此目前通行的處理方式是通過證據轉化方式進入刑事司法程序。

證據轉化，是指在案件從行政執法范疇向司法范疇轉移銜接中，為了將在行政執法過程中形成的證據在形式上轉換為能夠在刑事訴訟中使用的證據之過程 。

（二）證據轉化途經

以《刑事訴訟法》第五十二條、《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第六十五條以及《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第六十四條為基礎，結合公安部2012年發布的《公安機關辦理刑事案件程序規定》第六十條之規定，“可以作為證據使用”并未突破行政證據到刑事證據轉化的定義，實務中可作為另外一類的轉化途經處理。因此，現行司法移送證據轉化一般存在三個途經（見圖2）：物證、書證、視聽資料、電子數據，法律規定可直接轉化刑事證據使用；鑒定意見、勘驗和現場筆錄，司法解釋和規章規定由檢察機關、公安機關審查合法后作為刑事證據使用；證人證言和當事人陳述則一般需由偵查部門重新調查收集。endprint

（三）證據轉化方式

在證據的合法性、客觀性、關聯性等基本屬性中 ，與證據轉化關系最密切的是合法性，即證據的形式及其收集的主體、方法和程序應當符合法律規定，且須經過法定的審查程序 。為保證案件的順利移送，行政執法部門應從行政證據的合法性上借鑒刑事證據規則，對包括調查取證主體、調查方法、取證程序和證據表現形式等方面對自己的證據規則加以優化，具體為：

1. 可直接轉化類

《刑事訴訟法》明確行政機關執法過程中收集的書證、物證、視聽資料、電子數據可在刑事訴訟中直接作為證據使用，即賦予了上述四類刑事證據的資格，可以進入訴訟程序成為有待質證的證據材料使用 。基于刑事證據規則對上述實物證據的原物、原件及其復制件的形式以及調取程序要求更高，行政部門應在今后的執法過程中從證據形式、調取程序著手提高證據固定水平，從而提高移送證據的證明力。

如前所述，《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定了行政執法過程中獲得的環境監測數據、檢測數據可以作為刑事證據使用，則視其形式不同應認定為書證或者電子數據，在司法移送中應進行相應的形式轉化。同樣情形包括環保和公安部門關于危險廢物的認定意見應作為一種行政執法書證來對待。《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第二十條對上述監測、檢測和認定意見三種證據可以直接進入司法程序的效力做了明確。

2.經審查轉化類

對于鑒定意見、現場筆錄這類應劃入實物證據范圍的，《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》對《刑事訴訟法》第五十二條中的“等證據材料”作擴大解釋：行政機關在行政執法過程中收集的鑒定意見、勘驗和現場筆錄經審查符合法定要求的可以作為證據使用。

然而《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第二十條也規定了鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料可以在刑事訴訟中作為證據使用。此表述與《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》、《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》都不同，在司法適用環節，應以司法機關專門規定為準，即鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料也應由公安、檢察機關履行審查程序后方能作為刑事證據。

鑒定意見作為特殊的言辭證據，屬于科學實證意見，刑事法律對作出主體、程序有嚴格規定，行政案件中常見的檢測數據、檢驗報告、鑒定報告不應作為鑒定意見證據濫用，在行-刑銜接中需做好取證程序和形式的轉化。

筆錄類證據除了在名稱和形式上的轉化外，在取證過程中尤應借鑒刑事筆錄所要求的見證人制度和現場性要求。

3. 重新調查收集類

行政執法中取得的證人證言、當事人陳述不具有刑事證據資格，不能進入司法程序，需要刑事偵查部門履行取證手續重新收集。司法移送實務中，行政執法過程中的言辭證據作為案件線索移送司法機關，由后者以重新詢問（訊問）的方式完成轉化。

行-刑銜接過程中的證據銜接一直是實務當中的難點和熱點，近年來隨著立法、司法和執法的不斷完善，行政證據進入刑事司法程序的途經和方式獲得了更多正當性和合法性支持，在對行政部門提出更高要求的同時，也讓依法依規的執法改革有章可循。上述以司法移送為導向、通過對證據體系和轉化方式的研究，能夠為行政執法從辦案過程的源頭進行優化提供具有可操作性的啟示。

注釋：

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董坤.論行刑銜接中行政執法證據的使用.武漢大學學報：哲學社會科學版.2015（1）.54-62.

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胡文翔.環境污染刑事案件中監測數據認可存在問題與對策.環境保護.2014（11.54-56.

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參考文獻：

[1]王憲民.環境污染刑事案件中證據審查要點.職工法律天地：下.2015（10）.endprint