公告送達(dá)的實踐困惑和制度完善

摘 要 民事訴訟中，公告送達(dá)是在受送達(dá)人下落不明或用其他方式無法送達(dá)的情況下對受送達(dá)人采取的一種送達(dá)方式。為保護(hù)受送達(dá)人的權(quán)利，公告送達(dá)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用。但實踐中公告送達(dá)的適用存在一些問題，因而有必要對公告送達(dá)進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞 公告送達(dá) 民事訴訟 缺席判決

作者簡介：高陽，杭州市蕭山區(qū)人民法院，助理審判員。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.137

民事訴訟的公告送達(dá)，是指人民法院將待送達(dá)法律訴訟文書的內(nèi)容通過公開公告的方式向受送達(dá)人告知，經(jīng)過一定期間后即推定為受送達(dá)人已知悉的送達(dá)方式。公告送達(dá)是送達(dá)的最后一道保障，《中華人民共和國民事訴訟法》第九十二條規(guī)定：受送達(dá)人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，公告送達(dá)。公告送達(dá)制度的設(shè)立緣由，在于無法直接或間接告知受送達(dá)人訴訟信息時，審判程序能順利進(jìn)行，保障當(dāng)事人特別是原告及時獲取裁判結(jié)果的權(quán)利。

隨著我國經(jīng)濟(jì)高速地發(fā)展以及社會快速地流動，公民長期外出、去向不明的情況越來越不罕見，民事訴訟中送達(dá)問題漸漸凸顯，本應(yīng)是兜底送達(dá)方式的公告送達(dá)，愈來愈多地成為法官賴以選擇的送達(dá)方式，公告送達(dá)的使用日趨頻繁。以杭州市蕭山區(qū)人民法院為例，2009至2016年，民事一審收案共十三萬五千余件，其中10%采用了公告送達(dá)。一半的民事一審案件適用普通程序的原因，在于適用了公告送達(dá)。

在公告送達(dá)的案件當(dāng)中，絕大部分在審理過程中只公告了一次，但仍有3%多的案件公告了兩次甚至以上。

在2009至2016年期間內(nèi)適用公告送達(dá)在100件以上的案由中，適用比例最高的是信用卡糾紛，40%多的該類案件需要公告送達(dá)。此外，追償權(quán)糾紛和民間借貸糾紛這三種主要針對借款合同的案由，適用公告送達(dá)的比例也相當(dāng)高，均在20%以上。

一、實踐困惑

民事訴訟的送達(dá)與當(dāng)事人的訴訟權(quán)利密切相關(guān)。送達(dá)的目的在于告知受送達(dá)人法律文書內(nèi)容，以此讓受送達(dá)人的抗辯、上訴等訴訟參與權(quán)利不至于落空。公告送達(dá)是一種送達(dá)的方式，其送達(dá)結(jié)果應(yīng)當(dāng)盡量實現(xiàn)使受送達(dá)人知曉訴訟內(nèi)容這一目的。

但是與其他送達(dá)方式不同，公告送達(dá)的效力只是一種推定，即公告發(fā)出一段時間后，法律文書推定已送達(dá)，而不考慮受送達(dá)人實際上是否已知悉。受送達(dá)人若對公告所送達(dá)的法律文書毫不知情，就無法參加訴訟。受送達(dá)人的缺位必然導(dǎo)致當(dāng)事人之間的失衡，在缺乏抗辯的情況下，法院僅根據(jù)原告提供的證據(jù)及其一面之詞作出的判決，極易對受送達(dá)人做出不利判決，導(dǎo)致判決不公。如蕭山法院在2009-2015年中，曾適用公告送達(dá)的民事一審案件，因被告缺席而導(dǎo)致上訴率低于整體的民事一審，但是改判發(fā)回率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所有民事一審案件。

若受送達(dá)人在案件后續(xù)被強(qiáng)制執(zhí)行時才得知判決的存在，只要判決實體稍許存在偏差，極易引起其申訴、信訪。為保護(hù)受送達(dá)人的權(quán)利，公告送達(dá)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用。然而由于法律和司法解釋對公告送達(dá)的規(guī)定過于粗略，實踐中公告送達(dá)的適用和使用存在著較大誤區(qū)，導(dǎo)致公告送達(dá)僅僅是為滿足法律程序的要求，而不考慮受送達(dá)人是否足以知悉。

（一）公告適用過于草率

公告送達(dá)的適用條件是因“下落不明”或“其他方式無法送達(dá)”。依照《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》第二十六條的規(guī)定，下落不明是指公民離開最后居住地后沒有音訊的狀況。鑒于當(dāng)前公告案件的數(shù)量，法院沒有精力對擬適用公告送達(dá)的受送達(dá)人是否確實下落不明進(jìn)行調(diào)查，事實上法院也難核實。

在司法實踐中，一些法院的習(xí)慣做法是在受送達(dá)人戶籍所在村或社區(qū)的基層組織出具長期外出去向不明的證明后，才能以下落不明作為適用公告送達(dá)的理由。但是受送達(dá)人未在戶籍所在地居住，并不必然就下落不明。況且在村居撤并的背景下村居的規(guī)模往往很大，基層組織工作人員不清楚某個村民或居民去向的情況并不罕見，尤其是城市地區(qū)的基層組織，工作人員普遍不認(rèn)識當(dāng)?shù)鼐用瘛２糠只鶎咏M織因害怕承擔(dān)責(zé)任等原因，以不具有相應(yīng)義務(wù)為由，不愿意向法院提供這一證明，少數(shù)基層組織負(fù)責(zé)人甚至因與受送達(dá)人關(guān)系密切或曾在法院“吃過虧”，不愿意配合法院工作。

“其他方式無法送達(dá)的”，法理上一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)指窮盡直接送達(dá)或留置送達(dá)、郵寄送達(dá)仍無法有效送達(dá)的情形。遍歷所有其他送達(dá)方式將消耗法院送達(dá)人員相當(dāng)多的時間。在案件數(shù)量激增的當(dāng)下，不少法院的送達(dá)人員的在編人數(shù)并未同步增加，送達(dá)人員不堪重負(fù)，沒有足夠精力認(rèn)真對待每一個案件的送達(dá)，實踐中不少案件在一次上門送達(dá)未成功，電話也無法聯(lián)系上的情況下，送達(dá)人員就認(rèn)定受送達(dá)人用“其他方式無法送達(dá)”。部分送達(dá)人員以應(yīng)付完成手頭的送達(dá)任務(wù)為目的，沒有盡心盡責(zé)，對當(dāng)事人的訴訟權(quán)利漠不關(guān)心，認(rèn)為只要嘗試通知過就算完成任務(wù)，通知不上就徑直公告。事實上，受送達(dá)人因為探親、出差、旅游等原因外出不在家的情形很正常，僅僅一次直接送達(dá)或郵寄送達(dá)無果就認(rèn)定受送達(dá)人用“其他方式無法送達(dá)”是很草率的。

（二）公告知曉范圍狹窄

在民事訴訟實踐中，極少有受送達(dá)人通過公告送達(dá)知曉訴訟相關(guān)信息，受送達(dá)人通過公告得知相關(guān)信息而到庭應(yīng)訴的情況極其罕見。絕大多數(shù)公告送達(dá)流于形式，無法做到有效送達(dá)。公告在某一種意義上是一種廣告，正確地選擇媒介，對實現(xiàn)送達(dá)的目的極為重要。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》規(guī)定公告送達(dá)可以在法院的公告欄和受送達(dá)人住所地張貼公告，也可以在報紙、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登公告。但是這兩種方式在實務(wù)中都存在明顯的異化，都難以實現(xiàn)告知受送達(dá)人的目的。

法官或送達(dá)人員決定張貼或刊登公告的目的，不少只是為履行一下法定程序，不指望或根本沒想過受送達(dá)人能看到公告。法院不是生活娛樂場所，公眾不會主動前往法院，公告張貼在法院公告欄，公眾無從留意，即便到法院辦事，也不會有閑心留意公告欄。況且法院的公告欄面積有限，張貼的公告往往未到公告期滿就已經(jīng)被新的公告覆蓋。在受送達(dá)人原住所地張貼公告比在法院公告欄張貼的實際效果稍好，受送達(dá)人在原住所地生活過，在當(dāng)?shù)氐氖烊硕唷０凑找话懔?xí)慣，被起訴是一件大事，受送達(dá)人有很大的概率能通過親戚朋友的轉(zhuǎn)告從而知曉公告。但是囿于人力，法院很少會主動前往受送達(dá)人原住所地張?zhí)妫皇菍⒐驵]寄至住所地所屬的基層組織、基層政府或公安派出所，至于這些單位是否確實張貼了公告，法院往往在所不問，大多數(shù)單位都對法院郵寄的公告置之不理。endprint

對于在報紙上刊登公告，最高人民法院多次要求一律由人民法院報統(tǒng)一刊登。實務(wù)中地方法制報也會刊登法院公告。在這些法制報紙上經(jīng)常可見若干個整版的法院公告，有的甚至絕大多數(shù)版面都是法院公告，即便書記員要將刊載的公告放入案卷，從報上尋找特定的公告也并非易事。法制報紙作為專業(yè)報紙，傳播覆蓋面狹小，一般人極少能接觸，受送達(dá)人看到報紙并發(fā)現(xiàn)自己名字的情形微乎其微。即便刊登在其他紙媒上，現(xiàn)在紙媒的影響力日趨減下，更多的人沒有了閱讀報紙的習(xí)慣，且即便是報紙讀者，也很少會查閱公告版面。因此受送達(dá)人或其近親屬從報紙上知曉訴訟信息的可能性不大，在報紙刊登公告越來越只是流于形式，應(yīng)付訴訟程序。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，越來越多的人習(xí)慣于通過網(wǎng)絡(luò)瀏覽新聞和其他信息。一些法院適應(yīng)時代的發(fā)展，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，除用其他方式刊登公告外，還同時將公告在該法院官網(wǎng)上發(fā)布。在網(wǎng)上發(fā)布公告的程序簡單，沒有時間和地域的限制，沒有版面限制，受眾廣泛，無需費用，因此覆蓋面廣，對法院人力和當(dāng)事人財力的消耗小。但是法院官網(wǎng)不是熱門網(wǎng)站，訪問率不高，且全國有幾千家法院，受送達(dá)人或其親屬除非已經(jīng)通過其他渠道得知涉訴信息，否則不大可能主動去法院網(wǎng)站瀏覽相關(guān)信息。

（三）公告時間過長

根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第九十二條的規(guī)定，公告自發(fā)出之日起，經(jīng)過 60 日即視為送達(dá)。60天的開庭公告期加60天的判決公告期，再加上答辯期和上訴期、自動履行期，需公告送達(dá)的民事糾紛，從審理立案至執(zhí)行完畢至少得半年。如此久的時間對不少原告而言是難以承受的。一些被告蓄意利用這一點，故意讓法院無法直接送達(dá)，惡意拖延訴訟時間。

公告期間的長短，體現(xiàn)了民事訴訟中的效率與公正的價值平衡。法條的本意是公告期間越長，受送達(dá)人越有可能知悉公告，其抗辯的權(quán)利能獲得越好的保障。

但是隨之而來，案件審理期間被拉長，訴訟效率不可避免地降低。公正與效率發(fā)生沖突時，公正應(yīng)當(dāng)作為更重要的司法價值予以維護(hù)，但當(dāng)效率下滑到一定程度時，效率也需要獲得兼顧而不能被過分忽視。

二、制度完善

針對公告送達(dá)存在的問題，公告送達(dá)制度有必要進(jìn)行完善，以維護(hù)受送達(dá)人的訴訟利益，減少不恰當(dāng)?shù)墓嫠瓦_(dá)對案件審理的公正和效率造成損害。

（一）嚴(yán)格審查公告送達(dá)的適用

公告送達(dá)畢竟只是推定送達(dá)，不能能保證實質(zhì)送達(dá)。公告送達(dá)作為推定送達(dá)，有必要謹(jǐn)慎對待，法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查公告送達(dá)的適用，建立一套嚴(yán)格的公告送達(dá)審查制度。法官認(rèn)定受送達(dá)人下落不明，必須有公安機(jī)關(guān)或受送達(dá)人原住所地的基層組織出具的證明材料；認(rèn)定通過其他方式無法送達(dá)，應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)上門或郵寄三次或以上仍然無法聯(lián)系到受送達(dá)人。法官或送達(dá)人員應(yīng)當(dāng)將適用公告送達(dá)前的整個送達(dá)過程記錄在卷。決定適用公告送達(dá)后，公告送達(dá)的原因和經(jīng)過應(yīng)當(dāng)記載在卷，在公告送達(dá)起訴狀和證據(jù)副本的同時，法官或送達(dá)人員應(yīng)當(dāng)要主動地將訴訟情況主動告知受送達(dá)人近親屬，并制作告知筆錄。

（二）建立公告送達(dá)補(bǔ)救制度

司法實踐中不乏惡意訴訟的現(xiàn)象，一些原告會利用公告送達(dá)不能保證受送達(dá)人確實知悉訴訟這一點，故意隱瞞受送達(dá)人下落，以便其捏造事實欺騙法院，公告送達(dá)方式成為其鉆法律漏洞的機(jī)會。在離婚糾紛、民間借貸糾紛等許多案件中，原、被告之間往往相互認(rèn)識，原告應(yīng)當(dāng)清楚被告是否下落不明，因此，法院可以借鑒民事訴訟中證人出庭作證簽署保證書的做法，在開庭之前，讓原告簽署保證書，承諾其不清楚適用公告送達(dá)的被告的下落和能聯(lián)系得上的地址、電話等聯(lián)系方式。法院在訴訟過程中如果發(fā)現(xiàn)原告故意提供虛假聯(lián)系方式，或者明知受送達(dá)人下落卻拒不告知以騙取法院公告的，可以按照妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施處理。

法院在適用公告送達(dá)并作出缺席判決后，公告送達(dá)的受送達(dá)人出現(xiàn)并有證據(jù)證明對方當(dāng)事人向法院提供的住址或電話存在錯誤的，或者法院適用公告送達(dá)前未審查的，有權(quán)獲得救濟(jì)，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第三百九十一條之規(guī)定，對案件進(jìn)行再審。

（三）縮短公告期間

公告期間只要在半個月以上，其期間長短與受送達(dá)人是否知曉涉訴信息的關(guān)系，并沒有很密切的關(guān)聯(lián)。公眾閱讀公告欄和報紙，追求的是時效，不會去留意一個月前的報紙和公告欄。故國外的司法實踐中，公告期間一般都較短。如在德國，應(yīng)送達(dá)的書狀節(jié)本以及相應(yīng)公告送達(dá)的通知張貼于法院的布告牌，只需滿2 周即視為送達(dá)。日本法律也規(guī)定公告送達(dá)自告示起始之日起經(jīng)過兩周即產(chǎn)生送達(dá)效力，且對于同一當(dāng)事人第一次以后的公告送達(dá)，在開始告示之日的第2日即產(chǎn)生效力。 我國有必要學(xué)習(xí)外國法律的先進(jìn)經(jīng)驗，適當(dāng)縮短公告期間，在維護(hù)受送達(dá)人訴訟利益的同時，也考慮維護(hù)原告及時獲得裁判的權(quán)利。

（四）建立統(tǒng)一的公告送達(dá)網(wǎng)站

在各地法院在其官方網(wǎng)站刊登公告的基礎(chǔ)上，最高人民法院可以考慮建立一個專門刊登法院公告的網(wǎng)站——法院公告網(wǎng)，將法院公告統(tǒng)一發(fā)布，避免現(xiàn)階段公告送達(dá)的分散狀態(tài)，以方便公眾查詢公告。該網(wǎng)站建立后，所有的法院公告，在采用其他方式張貼的同時，均應(yīng)在該網(wǎng)站刊登。這樣，受送達(dá)人可以隨時隨地登陸該公告網(wǎng)站，通過姓名和身份證號碼的組合查詢?nèi)珖蟹ㄔ荷婕白陨淼墓妗Ｔ摻y(tǒng)一公告網(wǎng)站還可以和專業(yè)的搜索引擎網(wǎng)站合作，將刊登的公告納入搜索范圍。通過統(tǒng)一公告網(wǎng)站刊登公告，能更好地消除傳統(tǒng)張貼刊登公告的弊端，大大提高受送達(dá)人接觸公告的幾率，有利于受送達(dá)人及時了解涉及自身的訴訟信息，也為縮短公告送達(dá)的期間提供了條件。

最高人民法院關(guān)于審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開、庭審公開的四大公開平臺建設(shè)，從技術(shù)上為建立統(tǒng)一公告網(wǎng)站提供了實踐基礎(chǔ)。全國法院已經(jīng)建立起了統(tǒng)一的裁判文書公開網(wǎng)站，新建統(tǒng)一公告網(wǎng)站的同時，再建立統(tǒng)一的傳票公開網(wǎng)站，這樣，公告與傳票、裁判文書三個網(wǎng)站的公開內(nèi)容可以互相關(guān)聯(lián)、互相引用，呈現(xiàn)出一個案件從開庭到生效的審理進(jìn)程，以實現(xiàn)審判流程的公開，促進(jìn)司法公開。

此外，現(xiàn)在手機(jī)實名制已經(jīng)在全國得到推行，最高人民法院可考慮與各家移動運營商合作，對于在統(tǒng)一公告網(wǎng)站或統(tǒng)一傳票公開網(wǎng)站上刊登的受送達(dá)人，根據(jù)姓名和后臺保存的身份證號碼，移動運營商自動查詢出受送達(dá)人的手機(jī)號碼，自動向其發(fā)送短信。這樣，即便原告在起訴時無法提供被告的準(zhǔn)確手機(jī)號碼，法院也能及時聯(lián)系到被告；被告即便不主動查詢，也能第一時間知曉案件情況。

在當(dāng)前法院“送達(dá)難”的狀況之下，公告送達(dá)是行之有效的制度設(shè)計。“通知的權(quán)益和發(fā)表意見的機(jī)會是如此之根本，以至于只有存在最重大的理由，并且盡一切可能保護(hù)被告的利益時，才可剝奪。”

因此，法院在運用公告送達(dá)時應(yīng)非常注重對受送達(dá)人程序利益的保護(hù)，盡量維護(hù)受送達(dá)人的訴訟權(quán)利。

注釋：

譚秋桂. 德、日、法、美四國民事訴訟送達(dá)制度的比較分析. 比較法研究. 2011（4）.

童磊. 我國民事送達(dá)制度的理念轉(zhuǎn)變與價值重塑. 法制與社會. 2011，12（下）.endprint