行政文化塑造：“最多跑一次”改革的軟件建設(shè)

[摘要]“最多跑一次”改革有外部動力的強(qiáng)制性推動，其硬件建設(shè)可以得到極大的完善。然而，改革要獲得可持續(xù)的內(nèi)部動力的支撐，軟件建設(shè)必不可少。行政文化的塑造需要先分析改革視閾下的內(nèi)涵，以及分析與改革的邏輯關(guān)系，通過融合浙江地方區(qū)域性文化即浙江精神來塑造行政文化價值觀。

[關(guān)鍵詞]“最多跑一次”改革；行政文化塑造；浙江精神

[作者簡介]周蓮君（1973-），女，漢族，浙江江山人，中共江山市委黨校，講師，本科，研究方向：文化研究。

[中圖分類號] D262 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1006-8031（2018）01-0029-03

“最多跑一次”改革屬于行政外在制度的強(qiáng)制性變遷，有自上而下的行政強(qiáng)制力推動和對外公開承諾帶來的外部壓力推動的特征，對行政主體的觀念和行為都是極大的挑戰(zhàn)。由于強(qiáng)制性的外部動力的強(qiáng)勁推動，改革的局面會很快鋪開，并在短期內(nèi)取得相應(yīng)的效果。然而不可忽視的是，改革要獲得可持續(xù)性推進(jìn)的動力，還必須取得內(nèi)在驅(qū)動力的支撐。內(nèi)在驅(qū)動力的獲得在于與改革相一致的內(nèi)在精神層面的價值觀和理念的同步轉(zhuǎn)型，從而獲得推動整個改革系統(tǒng)良性運(yùn)行的真正動力。因此內(nèi)在驅(qū)動力的獲得，需要通過同時培育與“最多跑一次”改革相協(xié)調(diào)的思想價值觀念，盡快塑造與改革相適應(yīng)的行政文化。行政文化是一種具體的文化現(xiàn)象，是行政體系建設(shè)不可缺少的一部分。如果說行政物質(zhì)條件和行政制度條件是行政體系的硬件設(shè)施的話，行政文化的塑造就是行政體系建設(shè)的軟件建設(shè)。塑造先進(jìn)的、現(xiàn)代化的、與“最多跑一次”改革相適應(yīng)的內(nèi)在制度——行政文化，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府改革的內(nèi)在要求。

一、“最多跑一次”改革視閾下的行政文化內(nèi)涵解析

“最多跑一次”改革的執(zhí)行主體是具體的行政人員。行政人員對改革的認(rèn)識、對公共事務(wù)和公共利益的認(rèn)知，直接影響他們在改革中的行政行為。根據(jù)社會意識對社會存在的反作用原理，可以說，行政人員所持的行政文化價值觀決定了“最多跑一次”改革的深化程度。由此可見，對改革視閾下的行政文化進(jìn)行分析是極為必要的。

（一）概念界定

改革開放以來，隨著我國行政體制改革的不斷深化，也促進(jìn)了學(xué)術(shù)界對行政文化的研究逐步興起和深入。其中對行政文化的概念定義有廣義、中義、狹義三個層次之分。廣義的行政文化概念兼顧主客觀兩個層面，包含“行政組織的物質(zhì)設(shè)施、制度規(guī)范和行政人員所應(yīng)共同具有的思想”①。中義的行政文化主要指行政組織運(yùn)行過程中形成的行政規(guī)則、行政意識、行政行為等，包含制度和精神兩個方面。狹義的行政文化概念主要和行政人員有關(guān)，指行政人員在長期從事行政事務(wù)過程中形成的行政價值、行政心理、行政理念等等，指的是行政精神方面。

“最多跑一次”改革作為浙江行政審批制度改革升級版，在原來改革的基礎(chǔ)上采取“一窗受理，集成服務(wù)”的制度理念，充分利用當(dāng)今先進(jìn)的科技信息化手段，從而達(dá)到跑一次或零次跑的目的。改革物質(zhì)條件和制度條件都相對完善，改革能否持續(xù)深入的關(guān)鍵在于行政主體。行政人員的行政價值觀、行政思想、行政意識直接決定了“最多跑一次”改革的成效。作為改革的主要載體，“人”成了改革成功的決定性因素。人的屬性有多重解釋，其中“經(jīng)濟(jì)人”的屬性決定了人的本性是利己的、是趨利避害的。在改革中，行政人員也會機(jī)會主義行事。這對改革是極其危害的。另外，人的社會屬性決定了人不能孤立的存在，人的價值最終要在社會中得到體現(xiàn)。如果行政人員樹立了“為民”的行政觀，他的自我價值會在服務(wù)群眾的過程中不斷增強(qiáng)，從而更主動的為民服務(wù)。由此看來，在“最多跑一次”改革的物質(zhì)條件和制度條件相對成熟的情況下，其行政文化的概念應(yīng)該定義為狹義的范疇：以行政人員為載體，培育與“最多跑一次”改革精神一致的，起到促進(jìn)政府職能良性轉(zhuǎn)變作用的行政意識、行政思維、行政價值觀。

（二）現(xiàn)代化趨勢

習(xí)近平在十九大報告中指出：不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不和時宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端。當(dāng)前我國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，塑造為民、法治、高效的服務(wù)型政府、現(xiàn)代化政府是新時代建設(shè)特色社會主義的重要方面。要達(dá)成塑造現(xiàn)代化政府的目標(biāo)，必須發(fā)展與時俱進(jìn)的行政文化，更新行政價值觀，培育塑造新型的行政文化，從思想觀念上推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。行政文化的現(xiàn)代化也是治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。它的現(xiàn)代化趨勢是必然的，也是符合人類歷史發(fā)展規(guī)律的。

然而，由于我國長期封建政治制度下所形成的傳統(tǒng)行政文化的存在，政府中仍然可以發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)行政組織運(yùn)行積淀流傳下來的行政倫理價值觀、行政思想以及行政行為。一方面，傳統(tǒng)行政文化強(qiáng)調(diào)的民本思想、德治理念，對當(dāng)今政府的行政思想起到正面影響，促進(jìn)現(xiàn)代行政文化的培育塑造。另一方面，傳統(tǒng)行政文化中的官本位觀念、人治思想造成的慵懶散的行政行為造成的負(fù)面遺毒，阻礙了現(xiàn)代政府的良性運(yùn)行。這些人治的、官本位的負(fù)面行政文化價值觀，與“最多跑一次”改革的現(xiàn)代行政理念精神相悖，會阻礙改革的順利進(jìn)行。因此，塑造現(xiàn)代化的行政文化，要剔除負(fù)面?zhèn)鹘y(tǒng)行政文化觀，吸納正面?zhèn)鹘y(tǒng)行政文化觀，培育符合社會主流價值觀的、符合現(xiàn)代化理念的行政思想觀念。

二、行政文化塑造與“最多跑一次”改革的邏輯關(guān)系

認(rèn)識來源于實踐，又影響著實踐。“最多跑一次”改革是行政體制改革的具體實踐，帶動浙江行政文化的變革。行政文化的創(chuàng)新與變革又推動著“最多跑一次”的行政體制的變革。兩者之間存在一個互相影響互相作用的過程。

（一）“最多跑一次”改革需要行政文化的軟性互補(bǔ)

根據(jù)路德維格·拉赫曼的劃分，制度有外在制度和內(nèi)在制度。外在制度是由統(tǒng)治共同體的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)自上而下的設(shè)計出來、強(qiáng)加于共同體成員并付諸實施的一種制度。“最多跑一次”改革是由政府設(shè)計并強(qiáng)制推行的，應(yīng)屬于外在制度的變革。內(nèi)在制度是共同體內(nèi)隨著經(jīng)驗不斷演化積淀累積下來的、成員共同遵守的規(guī)則。行政人員所持有的文化價值觀在群體內(nèi)已成為主流遵守的規(guī)則，屬于內(nèi)在制度范疇。外在制度有著政府強(qiáng)制性權(quán)力的剛性約束，能得到自上而下的強(qiáng)制性推行，但是它的有效性在很大程度上取決于它是否與內(nèi)在演變出來的制度互補(bǔ)。內(nèi)在制度已內(nèi)化為群體成員思想觀念，轉(zhuǎn)化為人們潛意識的共同的行為準(zhǔn)則。在共同行為準(zhǔn)則的指引下，群體成員無需強(qiáng)制性的推動，自覺按照共同體內(nèi)大家都認(rèn)可的規(guī)則行事。當(dāng)內(nèi)在制度與外在制度和諧互補(bǔ)時，外在制度的執(zhí)行會達(dá)到最佳狀態(tài)。沒有內(nèi)在制度的協(xié)調(diào)作用，外在制度的執(zhí)行所需的監(jiān)督和執(zhí)行成本會急劇上升，最終導(dǎo)致失敗。換句話說，行政外在制度的強(qiáng)力推行還應(yīng)得到行政人員內(nèi)在持有的行政文化價值觀的協(xié)調(diào)支持，否則外在規(guī)則的變革很難達(dá)到理想結(jié)果。歷史上著名的“王安石變法”就是一個有力證據(jù)。endprint

“最多跑一次”改革是浙江各級政府針對自身職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行的一個強(qiáng)制性制度變遷，屬于外在制度的改革。改革充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的行政思想，去除行政權(quán)力的尋租空間，給人民群眾創(chuàng)設(shè)一個公平公正的辦事環(huán)境，是一項得民心、順民意的自我革命。通過調(diào)查得知，目前此項改革在基礎(chǔ)的物質(zhì)和制度等硬件建設(shè)方面取得較大進(jìn)展：市、縣、鄉(xiāng)級政府依托行政服務(wù)中心或便民服務(wù)中心，搭建綜合指揮平臺，并依照“一窗受理，集成服務(wù)”進(jìn)行制度建設(shè)。但是，制度變革不能只把精力放在硬件方面，與之同等重要的是，應(yīng)同步塑造相應(yīng)的行政文化體系，完善軟件建設(shè)。唯有如此，才能將行政體制改革的軟、硬件互相兼容，實現(xiàn)體制改革的有效性。

（二）行政文化的變遷特性制約著“最多跑一次”改革節(jié)奏

一般情況下，一個共同體共享的基本價值系統(tǒng)是相對穩(wěn)定的。人們一般愿意按照“老規(guī)則是好規(guī)則”的理念自覺的遵守主流規(guī)則，使自己平穩(wěn)地適應(yīng)于復(fù)雜的社會關(guān)系之中②。這使得內(nèi)在制度變遷存在路徑依賴性，制度系統(tǒng)會在相當(dāng)程度上順從慣性。如果強(qiáng)制性的外在制度變革和內(nèi)在制度變遷的節(jié)奏合拍，就能大幅度的實現(xiàn)變革目標(biāo)。我國歷史上元朝就是一個典型的反面例證：蒙古人用鐵騎征服了中原，卻不尊重中原文化進(jìn)行強(qiáng)制變革，結(jié)果王朝很快就被毀滅。而二戰(zhàn)后，美國在日本恢復(fù)重建時，吸取了在德國重建的經(jīng)驗教訓(xùn)，遵循日本的內(nèi)在文化進(jìn)行制度建設(shè)，結(jié)果取得巨大成效。

作為人類文化的一種，行政文化也遵循著這個變遷特性。我國進(jìn)行行政體制改革以來，行政文化也在逐步發(fā)展與轉(zhuǎn)型。幾十年間，行政文化被糅合成了一個綜合體：既有傳統(tǒng)行政文化的強(qiáng)大基因，也有現(xiàn)代行政文化的價值理念；既有正面行政文化的先進(jìn)價值理念，也有負(fù)面行政文化的落后糟粕思想。而且行政文化由于其行政體制系統(tǒng)的相對封閉性，比其它文化的轉(zhuǎn)型變遷會更遲緩一些。因此，“最多跑一次”改革的成效不應(yīng)只看行政審批事項的清理結(jié)果，以及具體流程的精簡結(jié)果，更應(yīng)該看到行政體系的行政文化塑造是否到位，兩者的發(fā)展節(jié)奏是否合拍。

三、以浙江精神涵養(yǎng)“最多跑一次”改革的行政文化塑造

作為文化的具體形式，行政文化的塑造需要一個與行政主體的思想觀念深度契合的核心價值內(nèi)核。“最多跑一次”改革是浙江省首創(chuàng)，與之相協(xié)調(diào)的行政文化的核心價值不僅要符合泛化的社會主流價值觀念，更應(yīng)具有地方區(qū)域性的文化價值觀念。發(fā)源于浙江大地的浙江精神內(nèi)涵豐富，既浸潤民族主流價值思想，也體現(xiàn)地方獨(dú)特的精神觀念，符合行政文化塑造要求。

（一）糅合區(qū)域性文化思想，增強(qiáng)行政主體的心理認(rèn)同

和其他文化一樣，行政文化具有一般性的總體特征，也具有地方區(qū)域性特征。在塑造與改革相適應(yīng)的行政文化時，首先應(yīng)倡導(dǎo)符合社會主流的、社會都認(rèn)同的思想價值觀：如愛國敬業(yè)、公平正義、民主法治等社會主義核心價值觀。另外，人都生活在特定文化之中，并且通過行為方式表現(xiàn)出特定文化特征。培育塑造一項地方區(qū)域性改革的行政文化價值觀，融入當(dāng)?shù)氐奈幕駱O為必要，也是極為可行的。

糅合地方區(qū)域性精神價值，可以激發(fā)行政人員思想中已有的文化背景和文化思想，引發(fā)對行政文化創(chuàng)新的認(rèn)同。浙江精神在浙江大地上源遠(yuǎn)流長，浙江人民對此有著發(fā)自內(nèi)心的文化自信和文化自豪。行政主體作為浙江地域的社會成員，生活在浙江文化氛圍中，無時無刻不受到浙江精神浸潤影響，已具有浙江文化屬性，并形成對浙江精神的高度認(rèn)同。他們的價值觀體系本已融合浙江精神的內(nèi)涵。因此，把浙江精神拓展融入到行政文化塑造當(dāng)中，可以激發(fā)當(dāng)?shù)匦姓藛T對改革的認(rèn)同感和歸屬感，促進(jìn)行政人員對改革的認(rèn)知產(chǎn)生“服從——認(rèn)同——內(nèi)化”的心理改變。一旦這種價值觀內(nèi)化一個人的價值觀，成為價值體系的一部分，就會成為行為實踐的驅(qū)動力，通過實踐又加深價值觀的內(nèi)化。通過不斷實踐、不斷內(nèi)化，最終在行政人員中確立一種固定的行政價值觀，成為改革的深層驅(qū)動力。

（二）秉持與時俱進(jìn)的文化特性，推動行政文化的現(xiàn)代化

與時俱進(jìn)是馬克思主義的理論品質(zhì)，也是浙江精神的內(nèi)在要求③。無論是歷史沿革還是改革開放歷程，浙江精神一直隨著時代變化在動態(tài)發(fā)展。在與時俱進(jìn)的浙江精神的推動下，浙江人推動了政治、經(jīng)濟(jì)、社會不斷走向現(xiàn)代化。浙江行政體制改革歷程正是這一文化力量的最好證明。同時，行政體制改革也帶來了行政文化的不斷轉(zhuǎn)型，不斷走向現(xiàn)代化。這一良性的動態(tài)循環(huán)發(fā)展可以證明：正是與時俱進(jìn)的浙江精神最終推動了行政文化的現(xiàn)代化。“最多跑一次”改革踐行以人民為中心的發(fā)展思想，以人民對美好生活的需求為導(dǎo)向，力求創(chuàng)建一個公正清廉的服務(wù)型政府。這也是與時俱進(jìn)的浙江精神的體現(xiàn)，這個理念正推動行政文化走向“為民、公正、清廉”的現(xiàn)代化方向。

（三）提煉浙江精神思想精髓，塑造行政文化的核心價值

浙江精神作為一種具有地方特色的群體意識和思維方式，是浙江人在生產(chǎn)、生活實踐過程中不斷演變不斷積累而成的一種具體的、豐富的文化現(xiàn)象。要把一種在微觀層面的思想意識上升為一種宏觀層面的價值觀，需運(yùn)用馬克思主義的哲學(xué)思維，在充分把握客觀規(guī)律和現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上，提煉能推動“最多跑一次”改革的精神內(nèi)涵。

恩格斯曾指出：“每一個時代的理論思維，從而我們時代的理論思維，都是一種歷史的產(chǎn)物，它在不同的時代具有完全不同的形式，同時具有完全不同的內(nèi)容。”④這段話說明：一種文化價值觀念的產(chǎn)生，首先具有它的歷史特征，不可能憑空捏造、橫空出世。它必然是在歷史發(fā)展演變的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。其次，這個價值觀還必須具有時代特征。如果沒有體現(xiàn)時代特征，那它還是停留在過去的歷史空間，因無法適應(yīng)時代新問題遭到淘汰。換句話說，在“最多跑一次”改革的浪潮中，塑造行政文化時必須要充分了解浙江精神的歷史內(nèi)涵，還要充分了解改革的時代精神，在核心價值里體現(xiàn)浙江精神的歷史特征，拓展浙江精神的時代特征。根據(jù)上述方法論，在充分分析和了解浙江精神的過去與現(xiàn)在、充分調(diào)查“最多跑一次”改革的現(xiàn)狀之后，在提煉和拓展浙江精神的基礎(chǔ)上，以“創(chuàng)新、務(wù)實、共享”精神涵養(yǎng)改革的行政文化核心價值。endprint

1、創(chuàng)新精神

勇于創(chuàng)新是浙江精神的核心內(nèi)涵。由于資源稟賦的制約，浙江人一直靠著創(chuàng)新精神闖下了一片天地。這種精神無論在歷史上還是改革開放后的浙商身上都體現(xiàn)的淋漓盡致。同時，創(chuàng)新精神也被浙江學(xué)者發(fā)揮的不同凡響。南宋永嘉學(xué)派和永康學(xué)派提出“義利雙行”到明末清初的黃宗羲提出的“工商皆本”等思想，都是浙江精神的創(chuàng)新內(nèi)核的實質(zhì)體現(xiàn)。

“最多跑一次”改革本身也是創(chuàng)新精神的產(chǎn)物。改革推進(jìn)過程會遇到諸多新問題，需要用創(chuàng)新精神激發(fā)創(chuàng)新行為來解決。在調(diào)查中，遇到一個典型案例：在企業(yè)申請材料的簽名和之前材料簽名筆跡不一致時，按規(guī)定，當(dāng)事人必須帶上身份證進(jìn)行面簽。但是經(jīng)常有當(dāng)事人在外地不便到窗口進(jìn)行面簽，就會對企業(yè)造成影響。江山市便推出“遠(yuǎn)程面簽”的創(chuàng)新服務(wù)：通過QQ、微信，讓當(dāng)事人手持身份證，并簽署朗讀聲明書。這個創(chuàng)新服務(wù)給企業(yè)主提供了極大的方便，節(jié)約了時間成本和經(jīng)濟(jì)成本。

作為改革的執(zhí)行者——向來被要求按照規(guī)矩辦事而略顯僵化的行政人員，面對一項創(chuàng)新改革，理應(yīng)以吸納創(chuàng)新精神來對待改革。以創(chuàng)新精神為價值觀的行政人員，面對改革的新問題新情況，才會摒棄等待上級安排的被動思想，運(yùn)用創(chuàng)新求變的思維主動想方設(shè)法解決問題。行政人員的活力得到充分激發(fā)，從而更加主動地投身改革，改革因而得到極大的推動。

2、務(wù)實精神

近年來，浙江省對浙江精神進(jìn)行了三次概括：2000年的“自強(qiáng)不息，堅忍不拔，勇于創(chuàng)新，講求實效”、2006年的“求真務(wù)實，誠信和諧，開放圖強(qiáng)”、2012年“務(wù)實、守信、崇學(xué)、向善”的當(dāng)代浙江人共同價值觀。2016年G20峰會期間，習(xí)近平又提出“秉持浙江精神，干在實處、走在前列、勇立潮頭”的新要求。不管時代如何變化，浙江精神都少不了“務(wù)實”的精神內(nèi)涵。實踐證明，正是務(wù)實精神讓浙江人民在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中走在全國的前列。

調(diào)查中，一個辦事群眾做了一個形象的比喻：以前到行政服務(wù)中心辦事就好像進(jìn)菜場買菜，要跑多個窗口；現(xiàn)在則像到餐館點(diǎn)菜，坐等就行。確實，“最多跑一次”改革提出的“一窗受理，集成服務(wù)”對行政人員是極大的考驗。要取得實實在在的效果，必須發(fā)揮行政人員的實干精神，把與老百姓密切相關(guān)的每項改革事務(wù)踏踏實實的完成。把務(wù)實的價值觀念內(nèi)化到行政人員的行政文化價值體系中，以此促發(fā)行政人員踏實干事的行政行為，改革才有可能從一句口號變?yōu)槔习傩招睦飳崒嵲谠诘墨@得感。

3、共享精神

通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)目前阻礙改革繼續(xù)推進(jìn)的仍是傳統(tǒng)管理體制的影響。傳統(tǒng)管理體制的條塊管理思想導(dǎo)致部門本位主義嚴(yán)重，部門之間的信息不共享，信息平臺無法建立，數(shù)據(jù)信息在部門之間無法流轉(zhuǎn)，一個個部門就是一個個的“信息孤島”。而實際上，依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，完全可以連通各個孤島，建成信息共享平臺，把“百姓跑腿”變?yōu)椤靶畔⑴苈贰保芭芤淮巍被颉傲闵祥T”的目標(biāo)可以輕松實現(xiàn)。

問題存在的背后，其實是行政人員沒有共享意識，不愿共享數(shù)據(jù)信息，導(dǎo)致業(yè)務(wù)系統(tǒng)無法協(xié)同，影響改革的系統(tǒng)性和整體性。“共享”是五大發(fā)展理念之一，是中國特色社會主義建設(shè)的本質(zhì)要求。通過共享，可以讓資源配置利用在改革中達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。因此，在新的時代問題面前，共享精神的培育塑造顯得尤為重要，也是推進(jìn)改革的巨大動力。

[注釋]

①孫卓華.1990年以來中國行政文化研究狀況析論[J].中國行政管理，2013（05）.

②柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].商務(wù)印書館，2008：476.

③習(xí)近平.與時俱進(jìn)的浙江精神[J].哲學(xué)研究，2006（04）.

④馬克思恩格斯選集[M].人民出版社，1995：284.endprint