新常態下我國地方政府債務風險評價與防范研究

云南省昭通市鎮雄縣審計局 陳坤

“新常態”之于我國地方政府經濟發展與債務風險主要是指經歷了21世紀初首個金融危機后，曾經處于高速發展的中國經濟逐漸轉向了中高速，這不僅給眾多行業企業的生存發展造成了相當的負面影響，也使得地方政府在加快城鎮化發展、推動區域經濟持續增長等諸多方面面臨越來越大的壓力。不少地方政府因此持續擴大融投資規模與數量，使之債務風險日漸提升。

1　新常態下我國地方政府債務風險的理性評價

1.1　融資舉債對區域經濟發展具有舉足輕重的促進作用

隨著改革的不斷深入，市場化、城鎮化建設進程持續推進，我國各地方政府持續擴大融資舉債規模，由此推動了包括城鎮基礎設施建設、區域經濟發展在內的各領域實現中高速甚至高速發展。長期以來，我國地方政府在開展城鎮化建設、管理與維護等工作時只能通過建設稅、維護費等稅費獲取資金、資源，而這與城鎮化建設的整體需求相比堪稱杯水車薪。地方政府只能通過尋求其他融資渠道獲取更多資金滿足多方的迫切要求。這雖然給地方政府債務管理形成了不容忽視的風險，但確也加快了城鎮基礎設施建設，尤其是相對落后、偏遠地區實現了城鎮化建設的快速進步。

不僅如此，隨著地方政府融資舉債行動，不少區域逐步累積起了相當規模與數量的優質資產。這不僅體現在包括公路、鐵路、航空等的優質股權資產，也涵蓋了眾多國企、事業單位、行政管理機構等的優質資產。隨著諸多優質資產的積累，地方政府既提升了政府信用等級，也進一步鞏固了融資舉債的市場化基礎。

1.2　風險總體可控，但仍存在種種問題

不可否認的是，隨著地方政府債務規模、數量的日益擴大，債務風險也正在呈正比增加。根據2010—2015年五年左右的地方政府債務統計數據顯示，年均債務增長比率保持在30%上下，這充分說明近年來我國地方政府債務呈現了顯著增加的態勢。

而在遼闊的國境范圍內，東、中、西部地區經濟發展則長期保持著快、中、慢的整體趨勢。東部、東南沿海等傳統經濟發達地區的地方政府債務比重雖然巨大，但由于經濟基礎良好、經濟實力雄厚，償債能力、債務風險防范能力都相對較強。相對的，西部地區雖然地方政府債務絕對數量少、規模小，但依然落后的區域經濟造成政府償債能力薄弱，反而存在相對較大的地方政府債務風險。至于中部地區地方政府債務風險情況則居于東、西部地區之間。

盡管全國范圍內的地方政府債務總體風險屬于可控范圍，但并不表示就可高枕無憂。尤其是不少欠發達、不發達地區地方政府在市場化發展、行政管理改革眾多層面存在理念相對落后、經驗相對欠缺等問題，因此面對債務風險常常表現為重視不足、舉措有限，這顯然又給地方政府防范債務風險形成了不小的制約因素。

而由于思想觀念上的落后，一些地方政府在債務管理、風險防范等工作中職能分散、監管不力，甚至在債務管理與風險約束等不少環節有名無實，流于形式。且不少地方政府至今依然未能建立健全債務風險預警機制，導致融資舉債信息不公開、不透明、少監督，甚至出現地方政府融資舉債無序、混亂的嚴重問題。

而在新常態的宏觀背景下，穩增長成為各地經濟、社會發展的戰略規劃，但地方政府債務管理改革又給管理方提出了限額要求。在穩增長和限額管理之間尋求平衡，成為新常態下眾多地方政府的選擇。

2　新常態下我國地方政府債務風險主要成因

體制機制改革尚未完善是新常態下我國地方政府債務風險的主因之一。經濟市場化和城鎮化建設的速度明顯快于行政管理及相關體制機制的建設與完善，不少地方政府一方面忙于加快區域經濟建設；另一方面卻又在相對陳舊落后的管理系統中徘徊不前。兩相矛盾之下，有待完善的地方政府債務管理體系便成為債務風險難以得到及時、有效監督、管控的短板之一。

風險意識與措施有待加強則是當前地方政府債務風險的又一重要形成因素。管理層熱衷于利用融資舉債加快城鎮化建設，卻對其中存在的風險認識不足。不少地方政府甚至連債務統計口徑都不能統一，這不僅造成地方政府債務數據信息難以公開、透明，更嚴重制約了風險防范和預警機制的建立與完善。

3　新常態下我國地方政府債務風險防范策略

3.1　建立健全法律、行政各環節管理機制

“十九大”政府工作報告中，“堅持全面依法治國”“深化依法治國實踐”已然成為新一個五年規劃乃至更為長遠的戰略決策內容。“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”不僅是“國家治理的一場深刻革命”，也是新常態下我國地方政府防范債務風險的基本原則與關鍵舉措。“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”是以法律的底線規范地方政府融資舉措的鋼性原則。“絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法”不僅是新時期建設法治中國的重要核心，也是推動和促進地方政府改變傳統觀念、提高債務風險防范意識、提升地方債務管理水平的基本依據和指導方向。

在法律體系不斷完備的基礎上，各級地方政府還需進一步完善和落實地方融資舉債責任制，即讓“誰舉債、誰償還”成為考核地方政府政績、衡量政府管理層績效的主要原則和舉措。從中央到地方都需不斷完善地方政府融資舉債平臺的市場化運作及注冊管理機制，通過建立健全競爭體系杜絕行政權力違法、違規干預、影響融資舉債行為。

一旦發現地方任何組織或個人對政府債務違規使用或玩忽職守浪費政府債務資金或不能及時清償債務的情況，則需對相關責任方進行嚴懲。同時，各級地方政府還需進一步建立健全債務審計工作，不僅需要完善內部審計的體制機制，有需要的情況下還應考慮納入獨立第三方審計協助進行政府債務風險評估與警示。

3.2　拓展融資渠道、加強平臺的管理

狹窄、單一的融資渠道是新常態下不少地方政府舉債行為不得不面對的客觀現狀，這不僅造成了地方政府融資舉債、推動區域發展有心無力，也極易造成部分地方政府迫于壓力選擇更多違法違規渠道融資舉債的行為。為了更好地防范政府債務風險，拓展融資渠道、加強平臺的管理便成為新常態下規范地方政府債務管理、提升風險防范能力的重要手段之一。

比如鼓勵和吸引優質的民間資本進入包括城鎮基礎設施及各類公益性質的工程與項目建設中。可以采取特許經營等形式吸納更為充分的民間資本補充到政府融資范疇內。各級地方政府可以根據自身實際情況科學、合理地選擇包括PPP、BOT、TOT等在內的眾多新型融資模式。

若條件適宜，還可以考慮借鑒西方國家更加成熟的市場化運作舉措，比如在合法、合規、合理的基礎上逐步降低私有資本進入公共建設的準入門檻；在有約束的前提下引入私人資金參與到政府公共建設項目內，地方政府則可以按照市場化原則進行一次性購買等。

為使地方政府融資舉債得以進行更加公開、透明的監督管理，不妨考慮在有條件的地方引入政府性融資債券，使過去相對單一的政府融資平臺化管理更加多元、科學、合理。這不僅能夠為地方政府提供更加穩定的資金來源，也能進一步實現地方政府的陽光融資與舉債。

而遵循“國發43號文件”精神，不同區域、層級的地方政府在融資平臺管理方面還需要具體情況具體處理。比如對那些管理相對系統規范、資金實力比較雄厚且資金運作相對高效的融資平臺應當集中優勢資源做大做強，而那些從管理到資金各方面相對薄弱落后的平臺則應視情況推向市場或直接退出。應嚴格控制大型融資平臺的建設，將其余中、小型平臺進行兼并重組、限期改制或引入私有資本等。需全面禁止地方政府違規為融資平臺擔保、堅決杜絕平臺舉債而政府償還情況的出現。

3.3　完善債務風險預警機制

除了不斷完善即有的政府審計工作、加強對政府債務風險的評估考核外，信息時代下，技術的先進性可以在更大程度上輔助政府債務風險防范提升工作品質與效能。比如充分利用包括大數據、云計算、人工智能等在內的前沿技術，打造出網絡化、全覆蓋的政府融資舉債評估系統。借助信息技術的海量信息收集與光速傳播與分析能力，管理層可以實現對政府融資舉債活動的實時監控，了解和掌握資金流向、使用狀態等具體的動態情況。同時，通過技術全面系統分析政府融資舉債的歷史數據，為各級政府管理層的融資行為進行精確化、個性化的“畫像”，從而讓管理與決策獲得更加具象、真實、客觀的參考信息，進而揚長避短、防微杜漸。

一旦網絡化的政府債務信息系統成型，則不僅政府融資舉債的相關數據可以實現更加公開、透明和及時地披露，也能夠使社會各方有機會、有條件參與到對地方政府債務風險的共同監督行動中。當社會各界都能成為政府債務風險的監督方時，除了專家、學者可以及時對管理方提出風險預警外，更有眾多關聯組織或個人可以及時建言獻策，輔助地方政府不斷提高融資舉債管理水平、提升債務風險的防范意識和處置品質。

4　結語

融資舉債對于地方政府來說如同一柄雙刃劍，一方面地方政府的債務能夠在加快基礎設施建設、推進區域經濟發展等眾多方面起到強有力的促進作用，但另一方面借債必然存在債務風險。尤其是當地方政府舉債規模日漸增大但對債務管理依然存在不規范、不成熟的問題，且債務風險防范意識相對不足的情況下，地方政府債務風險雖總體可控，但仍存在不容忽視的缺陷和危機。因此，新常態下我國地方政府及有關管理機構、部門不僅需要對債務風險予以科學、理性的評價，清醒地認識到引發地方政府債務風險的根本成因，同時也需要不斷建立健全債務管理與風險防范的體制機制、加強對債務風險的思想認識。不僅如此，進一步完善地方政府債務風險預警等體系也是必要之舉。這既是我國地方政府加強融資管理、推動城鎮化建設和區域經濟發展的重要策略，更是新常態下地方政府有效防范債務風險、實現行政、經濟、金融等管理工作轉型升級、實現可持續發展的必由之路。

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