農民工市民化的成本分擔與機制構建

黎 紅,楊聰敏

(1.寧波財經學院,浙江寧波315175;2.寧波衛生職業技術學院,浙江寧波315100)

在當前戶籍制度改革背景下,加快農民工進城落戶和戶籍身份轉換的步伐,由“名義城鎮化”向“實質城鎮化”轉變,是提高我國人口城鎮化質量的核心內容和關鍵舉措。從戶籍改革進程看,2000年以后,全國各地先后開展了相關試點工作。浙江省嘉興市從2008年10月1日起,實行按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度,2010年2月,寧波出臺《外來務工人員積分落戶暫行辦法》。廣東省在2010年6月開始實行農民工積分落戶城鎮的政策,重慶市在2010年8月全面啟動解決農民工問題的戶籍制度改革。從農民工城鎮落戶人數看,除重慶比較多(初始的一年半有300萬人轉戶,目前每年有30萬人左右)之外,其他地方的絕對人口落戶比例較少,如廣東省中山市近5年來只有2萬人通過積分辦法落戶城鎮,成都市每年進城落戶的農民工在200人左右[1]。寧波市外來農民工通過“積分制”落戶的每年只有數十人。落戶標準要求高,落戶人數少,這與上億進城農民工相比,只是杯水車薪,可望而不可即。所以,現行的以常住人口為統計標準的城鎮化率,更多的是一種名義上的“被城鎮化”。

為加快推進農民工市民化,國家先后出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》和《關于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》三個政策性文件,進一步放寬了農業轉移人口城鎮落戶的條件和標準,為農民工戶籍身份轉換提供了必要的政策支持。毫無疑問,戶籍新政對于推進農業人口轉移市民化具有重要作用,但我們也必須看到戶籍制度改革不僅涉及農民工的遷徙成本、留城意愿、城市生活成本等問題,還涉及地區之間、城鄉之間、農民工與城市居民之間的諸多關系、利益方面的調整以及流入地的環境承載力和財政支付能力問題。因此,分析農民工市民化成本構成,厘清責任主體,確定分擔方式和比例,建立分擔機制,已成為當前迫切需要解決的重大現實問題。

1 農民工市民化成本構成要素與主要特征

農民工進城就業就是為了改善自身的生活條件,追求幸福生活,并最終在城市扎根落戶。農民工市民化需要付出一定的成本,這些成本究竟包括哪些方面呢?

1.1 農民工市民化成本構成要素

由于分析視角不同、區分標準不同,學界對農民工市民化成本構成要素的分析各異,且數量差異巨大。所謂農民工市民化成本主要是指農民工到城鎮定居生活并獲得相應福利待遇和公共服務等所需進行的各種經濟投入[2]。張國勝、楊先明認為：“農民工市民化的社會成本既包括了城市基本公共產品(服務)的供給成本、社會保障成本、城市安居成本、農民工的教育與培訓成本等歷史積累成本,也包括農民工的私人生活成本和市民化后社會保障繼續投入的成本等。”[3]杜宇認為：“農民工市民化的個人成本包括城市生活成本、安居成本、教育培訓成本、社會保險繳費成本等四大方面;政府的公共服務成本包括城市基礎設施建設、社會保障和公共管理支出等三個方面成本。”[4]杜海峰等認為：“農民工市民化的公共成本包括基礎設施建設成本、公共管理成本、教育成本、住房保障成本、社會保障與促進就業成本;企業成本包括社會保障成本、技能培訓成本;農民工私人成本包括工資歧視成本、生活成本、智力成本、住房成本、社會保障成本、放棄土地機會成本、社會交往成本、子女教育機會成本、失業風險成本等。”[5]

綜合上述學者的觀點,農民工市民化社會成本是指其在城市定居生活后,在享受城市公共服務、社會保障待遇和提高生活水平時的各種社會成本、企業成本和個人生活成本支出,一般可分為社會成本和私人成本兩大類。社會成本通常包括社會保障、住房保障、勞動就業、公共文化教育、醫療衛生、基礎設施建設等方面的成本;私人成本一般包括個人社會保險繳費、購房或租房費用、文化教育支出、因城鎮生活增加的開支等方面的成本。

1.2 農民工市民化成本的主要特征

農民工市民化成本是由多種復雜要素構成的,從成本構成形態上看,具有不同的特征。

1.2.1 顯性特征與隱性特征

如果深入地分析農民工市民化成本構成要素,不難發現有些市民化成本可通過貨幣方式進行直接計量,如政府的公共服務投入、社會保障補貼等,有些則難以精確計量,如機會成本、風險成本、精神成本等,因此,以貨幣形式為區分標準,可分為顯性成本和隱性成本兩種。顯性成本是指可以用貨幣方式進行量化計算的直接支出成本,隱性成本是指難以用貨幣形式精確計算的精神、心理、機會、風險等方面的間接成本。

1.2.2 分期分批性特征

農民工市民化是一個長期發展的過程,其進程大致需要十余年甚至更長的時間,由此,農民工市民化成本支出也是根據其進程需要逐步地、分期分批地、多次性地進行投入的。農民工市民化成本按投入時間可區分為當期成本和遠期成本兩種。當期成本是指當年的一次性投入成本,如政府當年的社會保險費用補貼、勞動就業服務支出、職業培訓費用支出等;遠期成本指后期的多批次投入成本,如農民工年老退休后的養老保險支出,因農民工城鎮落戶人數增多,城市需要擴建交通設施、通信設施、文教衛體設施等。所以,農民工市民化成本投入具有階段性、分批性、滯后性等特征。

1.2.3 區域性特征

中國地域廣闊,各地的資源稟賦、經濟環境、生產力發展程度、居民生活水平差別較大,由此決定了農民工市民化成本的區域性特征。張國勝、楊先明的研究表明,東部沿海地區農民工市民化成本約年人均9萬元,中西部內陸地區農民工5萬多元[6]。李小敏、涂建軍等根據2013年的全國數據,分別測算出東部地區平均市民化成本為13萬元,東北地區平均市民化成本為10.6萬元,中部地區為9.9萬元,西部地區為11.2萬元;影響成本高低的主要因素是城市的生活成本、住房成本、生態環境成本[7]。我國東、中、西部地區農民工市民化成本差別巨大,即使在省域內不同地市之間也存在著一定的差別。張繼良、馬洪福根據第六次全國人口普查資料測算,江蘇外來農民工市民化需要支出12.3萬元,而且江蘇三大區域之間農民工市民化成本差異明顯,蘇南為14.6萬元,蘇中為12.4萬元,蘇北為11萬元[8]。

2 農民工市民化成本責任主體與分擔方式

在我國城鎮化進程中,農民工進城落戶,享受市民待遇,農民工自然是最大的獲益者,而保障公民的社會權益平等,向全體居民提供均等化的公共服務也是政府不可推卸的責任,所以,農民工個人(家庭)與政府是農民工市民化成本分擔的主要責任主體;同時,農民工進城就業,為企業興旺和社會繁榮作出了一定貢獻,由此,企業與社區也需要分擔一部分責任。

2.1 農民工市民化成本的責任主體

農民工市民化成本的構成要素和支付內容表明,政府、企業、社區和個人(家庭)在農民工市民化過程中分別承擔了相關費用,履行了一定的責任,在其承擔層級上,政府是第一責任主體,農民工個人(家庭)是第二責任主體,企業及社區是第三責任主體。

2.1.1 政府

政府擔負著管理國家、服務人民的責任,國家的稅收和財政收入通過產業支持、公共服務支出等方式,為發展經濟、提高人民生活水平服務,農民工作為國家的公民,理應平等地享受各種市民待遇。由于我國長期實行的城鄉二元體制,農民工被排除在城鎮公共服務之外,但隨著我國經濟發展和社會政策改革的不斷深入,政府提供的公共服務逐漸地覆蓋到全體常住人口,居住證持有者與戶籍人口的差距日益縮小,農民工城市生活環境得到了明顯的改善和提高,由此,政府承擔了農民工市民化的大部分成本。

2.1.2 企業和社區

農民工在流入地城市勞動就業,為當地企業貢獻了大量利潤。根據我們2016年對寧波勞動密集型企業的調查,每個勞動者貢獻的稅后純利潤約1～2萬元/年,由此,企業也是農民工市民化成本的責任主體之一。農村社區(集體)主要是對本地農民工的土地承包權和宅基地流轉等權益提供貨幣補償或股權分配等;城鎮社區主要提供勞動就業信息服務、開展文化娛樂活動以及各種便民服務等。

2.1.3 農民工

農民工是我國城鎮化發展的重要受益者。第一,農民工進城就業后,經濟收入不斷增加,生活條件明顯改善,其日常生活方式逐步向普通城市階層接近。第二,農民工通過城市文化教育和職業培訓,其文化知識、勞動技能和發展能力得到了較大的提高。第三,農民工參加城鎮社會保險,享受養老保險、醫療保險等待遇,使生、老、病、死有了可靠保障。第四,農民工享受了一定的城鎮住房保障待遇(公租房、農民工公寓)以及有經濟實力的農民工在城鎮購買住房,并能得到政府一定程度的政策優惠,使其“居者有其屋”。第五,特別是農民工市民化后,能夠同等地享受與城鎮居民一樣的公共服務,生活條件明顯改善,社會地位日益提高。上述各項權益,在社會福利有限的情況下,農民工作為利益主要獲得者,也應當承擔一定的私人成本。

2.2 農民工市民化成本分擔方式

按農民工市民化成本構成、承擔主體、受益主體區分,其分擔方式是：第一,農民工個人和家庭主要承擔人口轉移成本,包括戶籍遷徙、土地收益弱化、城市住房購買或租借、城市生活費用增加、社會保險基金繳納、家庭文化教育開支等方面的成本。第二,政府承擔農民工市民化后新增的費用,主要包括勞動就業服務、社會保障、住房保障、文化教育、公共衛生服務、基礎設施建設等方面的投入和補貼。第三,企業主要是切實保障農民工勞動權益,為農民工繳納社會保險費用和住房公積金以及職工的技能培訓費用和其他福利費用開支等。第四,社區主要分擔社區事務管理服務費用,對于這部分費用,城鎮社區由地方政府支付,農村社區由村集體經濟支付。

3 農民工市民化成本分擔需要厘清的五對關系

在戶籍制度改革進程中,建立農民工市民化成本分擔機制,需要厘清各個方面的相互關系,使建立的分擔機制更加科學合理、切合實際。

3.1 中央政府與地方政府之間的農民工市民化成本分擔關系

在居民屬地管理和地方財政分稅制背景下,地方財權日益向中央財政集中、各類事權則向地方下放,使地方政府財力難以承擔農民工市民化成本支出。雖然,在2016年《國務院關于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》中提出了“對農業轉移人口市民化的財政支持力度并建立動態調整機制”“財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制”和“城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制”三項政策,但具體的實施細則和辦法有待進一步細化落實,導致地方政府對農民工城鎮落戶的積極性難以調動[9]。因此,在推進農民工市民化進程中,需要合理調整中央政府與地方政府的財政分擔關系。一是中央政府主要承擔跨區域轉移人口的全國統籌部分成本,地方政府主要承擔地方性基礎設施建設、地方事務管理和服務方面的成本。二是針對農民工跨區域流動問題,中央政府重點解決跨省區流動農民工市民化成本,地方政府重點解決區域內本地進城農民工市民化成本。三是建立與居住證人口數量掛鉤的財政轉移支付制度,中央轉移支付重點是對農民工社保、醫療、教育等民生需求的覆蓋,建立中央農民工市民化專項補助資金[10]。四是中央財政根據地方政府吸納農民工進城落戶人數給予適當財政補助和各種政策支持,并根據農民工流動情況,進行動態調節。

3.2 輸入地政府與輸出地政府之間的農民工市民化成本分擔關系

2016年全國農民工總量為2.8億人,其中,跨省區流動農民工為7 666萬人[11]。例如,寧波外來農民工主要來自安徽、河南、江西、四川、湖南、湖北、貴州等地,已成為當地制造業、服務業工人的組成部分,為當地的經濟社會發展作出了巨大貢獻,但因戶籍關系,他們還不能完全享受同等的公共服務。由于當前財政分稅制的局限性,輸出地政府將承擔農民工的養老保險、醫療保險和子女義務教育等各項公共支出成本,形成了人口輸出地補貼人口輸入地的倒掛情況,因此,需要建立健全輸入地與輸出地之間的利益補償機制。一是建立全國統籌的社會養老保險轉移支付機制,無論農民工在何地就業和繳費,統籌部分實行全國轉移。二是公共服務部分的支出,通過輸入地對輸出地的財政轉移支付、對口支援等形式給予利益補償。三是農民工在輸入地落戶,其原有的農村土地權益,可通過用地指標調節,返給輸入地城市。

3.3 農民工市民化當期成本與遠期成本之間的分擔關系

第一,合理區分農民工已經享受的公共服務和轉換成當地城市戶籍人口后的服務支出。如義務教育,大多數農民工子女已經享有了與當地戶籍人口子女同樣教育待遇,這方面城市政府不會增加許多成本。如住房保障、社會福利、最低生活保障、社會救助等,隨著農民工市民化,其公共服務內容和范圍將有所擴大,這將增加支出。第二,合理區分當期收入與遠期支出的關系。如養老保險,農民工當年的社保繳費為當期收入;退休后將領取一定的養老金,這是遠期支出。第三,正確處理一次性成本與連續性成本之間的分擔關系。一次性成本是指當年或當期興建的基礎設施、醫院、學校、公租房等建設資金;連續性成本是指每年都需要支出的費用,如社會保障補貼、義務教育和公共衛生服務費用等方面的支出。政府應著力實現不同年份之間成本支出的平滑過渡,把一些連續性公共支出項目納入中長期財政預算框架,保證財政支付能力的可持續性[12]。

3.4 經濟發展程度與農民工市民化的速度、規模之間的分擔關系

經濟發展、產業興旺是社會人口流動的物質基礎。改革開放后,東部地區的經濟發展較快,尋找職業崗位比較容易且勞動收入相對較高。例如寧波的GDP從2000年的1 144億元增加到2016年的8 686億元,按常住人口計算的人均GDP從2005年的36 824元增加到2015年的110 656元[13]89,年均增長率在10%左右,外來農民工人數也由2000年的100萬人左右增加到2016年的375萬人。同時,2004年以來,寧波中心城區的面積擴大了3倍多,先后撤銷了鄞縣和奉化市,市區面積擴至3 730平方公里。城區的擴展意味著能夠吸納更多的勞動就業人口,為農業人口轉換為城市人口提供了空間基礎。就農民工市民化發展來說,一是要正確處理好環境資源與人口承載力之間的關系,使城市勞動人口與產業經濟發展相適應。二是農民工市民化要與政府財政支付能力相適應。例如,當前寧波有200多萬本地農民工和375萬外來農民工,如果一次性全部轉化為市民,政府財政無力承擔,應根據當前的經濟發展狀況,將農民工分期、分批市民化,以減輕財政壓力。可先將本地農民工市民化,再將有城鎮落戶意愿的、符合條件的外來農民工市民化。

3.5 外來農民工與本地城鎮居民之間的利益分配關系

在一定的經濟條件下,政府用于公共服務的財政支出是有限的,隨著農民工市民化發展,政府用于這方面的支出將有所增加,但在現有地方利益分配框架下,將或多或少影響到城鎮居民的社會福利水平,由此,政府應綜合平衡各方的利益關系。一是政府要保障原住民的公共服務待遇,不能因農民工市民化導致其利益受損。二是本地城鎮居民要提高社會包容性,認識到農民工市民化是他們應有的權利,城鎮經濟社會的發展不能依靠侵占農民的利益而獲得。三是農民工的市民待遇是一個逐步兌現的過程,一下子完全平等目前還不能做到。四是在經濟增長前提下,政府財政投入要向農民工有所傾斜,使全體市民享有更加公平的公共服務。

4 構建農民工市民化成本分擔機制,促進農民工市民化健康發展

農民工市民化成本分擔機制是指成本承擔主體基于責、權、利原則的一種成本分割方式[14]。建立農民工市民化成本分擔機制,旨在消解我國人口城鎮化進程中的職責不清、負擔不均、待遇不公問題,通過分解落實,以快速推進農民工市民化。我國農民工人數龐大,若全部市民化成本由政府財政負擔,將對公共財政支付能力形成巨大壓力。根據馮俏彬的測算,我國如在2020年解決農民工市民化問題,各級政府每年新增財政支出將超過2 260億元[15]。因此,應建立政府、企業與農民工“三位一體”的社會成本分攤機制,合理劃分政府、企業和個人之間的責任,形成合力,兼顧效率與公平,構建多元化的農民工市民化成本分擔機制。同時,還應建立綜合協調機制、動態互補機制和監督考核機制以促進農民工市民化成本分擔機制有效運行。

4.1 建立農民工市民化成本分擔協調機制

經驗表明,農民工市民化只有在政府主導、多方共同參與的情況下才能完成,因此,亟需建立主體明確、權責明晰、利益共享的農民工市民化成本分擔協調機制,合理分配中央政府、地方政府、企業、社區和農民工等不同主體的責任、義務。在這一多主體、多層次、多內容的利益博弈中,政府要創新社會政策,制定科學的實施方案和各方能接受的辦法,統籌協調各責任主體之間的投入-收益關系,根據經濟發展程度,優化配置社會資源,使其成本分擔科學合理,獲取利益均等分享,以促進農民工城鎮落戶進程。農民工市民化分擔機制需要協調各種關系和利益,做到均衡、協商和共贏。

4.2 建立農民工市民化成本分擔動態平衡調節機制

新型城鎮化是不斷推進的,農民工市民化也是逐步實現的,因此,在農民工市民化成本分擔中,要根據當前的經濟增長程度、人民生活水平、農民工勞動收入狀況和進城落戶意愿等要素,建立動態平衡調節機制。由于農民工市民化成本具有階段性、動態性、不平衡性以及公共政策決策的非線性特征,擬基于非線性機制轉換模型中的平滑轉換自回歸模型,構建成本分擔機制動態決策模型。

第一,在農民工市民化過程中,政府和企業需要投入一定數量的社會成本。因此,政府要通過精算方法,科學地預測當前和未來一段時間內農民工市民化成本的演變趨勢,做到公共財政支付能力與農民工市民化規模的協調發展。

第二,在測算方法上,要以當前經濟社會指標數據為依據,首先,以靜態方法(即不考慮經濟增長率、工資增長率、物價上漲率、銀行利息、養老金貼現率等因素)測算農民工市民化成本的收益和成本。其次,用動態方法(將經濟增長率、工資增長率、物價上漲率、銀行利息水平、投資收益率、養老金貼現率和人民生活水平提高等因素綜合起來運算)預測未來5～10年內可能產生的農民工市民化成本及收益。通過成本構成要素的科學分類和項目細化,評估當前的一次性成本、中期的連續性成本和將來的遠期成本,動態調整政府、企業和個人的三者分擔比例。

4.3 建立農民工市民化成本分擔績效考核機制

已有研究表明,農民工市民化的社會成本大致位于10～20萬元之間,支出項目眾多,因此,政府建立農民工市民化成本支出績效考核機制勢在必行,以保證成本開支的合理化使用。一是對農民工市民化的公共財政投入、資金到位及使用情況進行事前公示,讓全體農民工和市民都清楚明白。二是政府審計部門要對成本支出進行財務核算,對成本使用情況進行跟蹤調查,確保賬目清楚和支出規范。三是對農民工市民化成本投入進行績效考核,以發揮有限資金的使用效益。四是黨的紀委和政府監察部門要嚴格監督農民工市民化成本資金使用過程,防止各種扯皮推諉、銜接脫節或違法違紀現象的發生。

4.4 加強社會政策創新力度,不斷提高農民工的市民化成本承擔能力

推進農民工市民化還存在著諸多制度障礙,需要在戶籍、就業、社會保障等方面的制度創新[16]。在農民工社會政策創新過程中,政府的政策選擇應從控制型向整合型、消極型向積極型、干預型向發展型、選擇型向普惠型轉變,不斷完善農民工市民化社會管理制度[17],努力提高公共服務均等化水平。

第一,政府要根據相關的土地政策規定,創新農村土地承包經營權和農村宅基地的流轉方式,根據當前土地的增值趨勢,合理評估土地價值,提高征用土地的補償價格,保障農民的土地權益,為提高農民工城市生活能力和市民化承擔能力提供經濟基礎。

第二,政府和企業要營造良好的勞動就業環境,通過經濟發展、產業轉型、興辦新型服務業等方法,創造更多的就業崗位,給予農民工公平合理的勞動報酬及福利待遇,使他們能夠長久地在城市生活工作。

第三,各地要進一步完善城鄉一體社會保障制度體系,將農民工納入當地的城鎮職工社會保障體系和城鄉居民社會保障體系,平等享受同城市民待遇,使農民工城鎮落戶后得到更多的社會保障和社會福利。

第四,在當前城市房價不斷上漲趨勢下,要使農民工長期居留城市生活,政府應采取企業出資、財政給予一定補貼的方法,多渠道、多主體、多形式地興建農民工公寓,讓農民工享受與本地城鎮戶籍人口同樣的公租房和經濟適用房申購資格,對有能力購房者給予適當的政策優惠,使農民工在城市“居者有其屋”。

第五,提高農民工文化素質和勞動技能是培育城市發展能力的重要途徑,由此,政府、企業、社會各界必須高度重視農民工職業培訓和文化知識教育工作,政府要對專門的農民工職業學校給予一定的師資支持和財政補貼,企業要對農民工進行系統的職業培訓,社會各界要有錢出錢、有力出力,興辦農民工教育事業;通過各方共同努力,將農民工培養成為有知識、有文化、有技能、有道德的社會主義新型勞動者。

第六,城鎮政府要切實履行公共教育責任,實行以居住地管理為主和公辦學校為主的“兩為主”方針,切實保障農民工子女的受教育權利。

第七,平等的公民權利是農民工市民化的政治制度保證。政府要進一步創新農民工的政治參與制度,給予表達意見和參政議政的機會,對有一定居住年限并參加社保的農民工給予選舉權和被選舉權(先從社區開始,然后逐步擴大到縣區和地市),推舉優秀分子參與社區和政府機關的管理工作。

第八,各地政府要不斷總結農民工城鄉戶籍轉換的經驗和做法,按照國家新出臺的農業轉移人口市民化方案,進一步調整和完善現行的城市積分落戶實施辦法,通過指標和系數設定,適當降低積分標準要求,讓更多的農民工留城生活工作。

4.5 建立農民工市民化成本專項基金

為了推進農民工市民化,政府可設立農民工市民化成本專項基金,用于農民工城鎮落戶的財政支出。農民工市民化專項基金由中央政府撥款、地方政府財政收入、企業和個人的社保繳費、土地置換收入等方面組成。地方政府設立專門的財政賬戶,由省級財政局管理或設立專門的基金管理委員會管理,做到專款專用。農民工市民化成本專項基金主要用于農民工的勞動就業、社會保險、住房保障、公共福利以及困難救助等。基金的使用必須公開、透明、合理,量入為出,如若不足,應有地方財政資金給予補貼。基金的管理方法可采用養老保險基金的管理方式,努力做到保值增值。

4.6 設定城鎮化發展目標,分階段推進農民工市民化

人口城市化與經濟城市化、空間城市化是一個復雜的多因素互動關系。由于我國經濟社會發展受資源、環境、產業轉型及世界經濟的不確定性影響,因而,地方政府在確定人口城鎮化發展目標、速度和規模時,既要隨機應變,又要適度超前、與時俱進。在空間城鎮化方面,宜采取以中小城市和中心城鎮集聚式發展為主體、大城市內涵式發展為支撐、小城鎮綠色式發展為輔助的新型城鎮化發展道路,充分發揮產業、資源、勞動力的集聚效應,積極引導返鄉創業農民工在中小城鎮實現“就地市民化”[18]。在人口城鎮化方面,要以經濟社會的可持續發展為前提,戶籍制度改革為突破口,公共服務均等化為目標,分階段、分批次地將農民工轉換成當地戶籍人口。