論新時代“加強黨的集中統一領導”的戰略意義

程竹汝,李 熠

(1.中共上海市委黨校政治學教研部;上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心,上海200233;2.清華大學社會科學學院,北京100084)

1 加強黨的集中統一領導的內涵及要求

加強黨的集中統一領導,是貫穿于黨的十九大報告的一條主線。這集中體現在報告貫通性的三個層面的領導關系之中：第一,對中國特色社會主義偉大事業而言,報告強調黨是領導一切的。“黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的?！盵1]20這一意義上的黨的領導,是以黨與社會的關系為基礎的,強調的是黨總攬全局、協調各方的作用,是針對推動中國社會進步的一切工作而言的。第二,對國家政權機關和人民政協而言,報告強調黨的集中統一領導?！霸谖覈紊钪?黨是居于領導地位的,加強黨的集中統一領導,支持人大、政府、政協和法院、檢察院依法依章履行職能、開展工作、發揮作用,這兩個方面是統一的。”[1]36這一意義上的黨的領導,是以黨政關系為基礎的,強調的是黨對國家政權機關和人民政協工作的“集中統一”領導方式,即履行職能的支持和保障,是針對黨的執政地位和執政權的展開方式而言的。第三,對黨的組織系統和黨的建設而言,報告強調的是黨中央的集中統一領導?！氨ＷC全黨服從中央,堅持黨中央權威和集中統一領導,是黨的政治建設的首要任務。”[1]62這一意義上的黨的領導,是以黨自身系統為基礎的,強調的是黨中央對全黨的權威和集中統一領導,是針對黨的民主集中制而言的。

在上述三個層面的領導關系中,黨是領導一切的,顯然是從黨的領導的廣度上講的;而從黨的集中統一領導到黨中央集中統一領導則是從黨的領導的深度上講的。在這三個層面的縱橫領導關系中,黨中央集中統一領導具有核心地位和作用。理論上講,黨中央集中統一領導是實現全黨團結統一和展現領導力的必要和充分條件,只有在這一條件形成和不斷充分發展的基礎上,黨對國家政權機關和人民政協的集中統一領導以及對推動社會進步的一切工作的領導才是可能的和現實的。而在實踐展開中,此三個層面的領導關系又統一于中國共產黨治國理政的實踐過程中。一方面,黨中央集中統一領導在黨內的實現過程同時也就是黨的集中統一領導在國家政權和人民政協履職中的展現過程;另一方面,這一過程所展現的黨的集中統一領導發揮作用的范圍就是全面推進中國社會的進步,即黨是領導一切的。因此,上述關于加強黨的領導體制的不同論斷和要求,雖然針對性各有側重,但構成了黨的領導的一個整體。其中加強和維護黨中央集中統一領導是黨的領導體制中的最本質要求。如果從歷史上看,黨的領導關系本來就已全面嵌入到中國社會這個龐大實體之中,成為這一龐大實體有序運行和進步的核心和保障;那么十九大對黨的集中統一領導的強調就是要進一步優化黨與國家政權、中國社會的領導關系,進而更加有效地實現這一龐大實體的有序運行和全面進步。

為了落實黨的十九大關于加強黨的集中統一領導的要求,十九屆中央政治局第一次會議通過了《加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》(下文簡稱為《規定》)。概括起來看,該《規定》圍繞加強和維護黨中央集中統一領導的目標,形成了十二項具體工作制度和要求。理論上看,這十二項具體工作制度和要求是基于黨的領導方式——政治領導、思想領導、組織領導——而形成的有機的工作制度體系。結合近年來黨的領導體制實際情況,十二項具體工作制度基本覆蓋了三類領導方式中的關鍵環節(見表1)。其基本邏輯是通過中共中央政治局內縱向領導關系的優化進一步落實分工負責的責任制,實現分工責任和集體責任的有機統一。

表1 加強和維護黨中央集中統一領導的具體工作制度和要求(中央政治局層面)

加強和維護黨中央集中統一領導可被視為一項極富系統性、實踐性、長期性的政治工程。它高度契合了國內外的發展變化對于強力發揮黨的作用提出的時代訴求,是整合黨內力量、提升國家能力和動員社會資源的必然之選。第一,加強和維護黨中央集中統一領導涉及黨的領導方式的諸方面,又深入到具體的工作過程之中,在層層傳導和廣泛落實的基礎上可以有效串聯起各個層級和各個領域的黨組織、政權組織和社會團體,從而加強和維護黨和國家組織系統中“自上而下的一體化組織結構”和這一系統“同外部環境互動而形成的一體化動員結構”[2]18。第二,黨的十九大對加強和維護黨中央集中統一領導的強調以及隨后做出的安排,所要應對的是“全面從嚴治黨,提高黨的執政能力和領導水平”的要求,進而適應民族復興和社會主義現代化強國戰略組織支撐的要求。這一過程主要表現為黨在政權組織和中國社會中的軸心地位和作用的實踐展開。第三,上述《規定》在突出“加強”的同時還強調“維護”。也就是說,黨中央集中統一領導是一項要長期抓牢、做實的事情。加強黨中央集中統一領導的要求絕不是終點,而是要將上述一系列具體工作制度和要求一以貫之、長期堅持下去,使黨中央集中統一領導成為我國領導體制的基本和穩定的特征。

2 探索民主集中制的有效實現形式

加強和維護黨中央集中統一領導,是黨的十九大通過的新黨章對民主集中制內涵的重要補充和完善。關于民主集中制內涵的表述,新黨章大體可分三個層次：一是基本內涵,即“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。它既是黨的根本組織原則,也是群眾路線在黨的生活中的運用”。二是民主集中制中的民主,即“必須充分發揚黨內民主,尊重黨員主體地位,保障黨員民主權利,發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性和創造性”。三是民主集中制中的集中,即“必須實行正確的集中,牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導,保證全黨的團結和行動一致,保證黨的決定得到迅速有效的執行”[3]20。就黨章修改的內容而言,前兩個層次維持原來的表述,第三個層次增加了“四個意識”和堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導的內容。這意味著基于以往黨的領導實踐經驗,特別是基于黨的十八大以來實踐經驗的基礎上,中國共產黨關于民主集中制有效實現形式所形成的新的規律性認識。

2.1 加強和維護黨中央集中統一領導,是基于黨的領導實踐經驗的規律性認識

在我國的政治生活中,民主集中制占有極其重要的地位?！懊裰骰A上的集中與集中指導下的民主相結合”是涉及政治生活的人們了然于胸、認同度非常高的原則。我們甚至一度將人民代表大會制這一根本政治制度也概括為民主集中制。然而,在檢視1949年中華人民共和國成立后最初三十年政治生活的歷史經驗和教訓時,領袖和人民都看到了權力過分集中的弊端。鄧小平認為權力過分集中是我國政治體制的“總病根”?，F實中,“一把手”失控或監督難一直是困擾中國政治的體制性問題。這也就是說,權力過分集中的政治常態是民主集中制運行的一個現實結果。民主集中制是因,權力過分集中是果。

改革開放初期,以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體強力扭轉長期存在的高度集權領導模式,探索構建適應共產黨執政規律和社會主義建設規律的領導模式。在歷經近十年的探索后,黨的十三大重拾中國共產黨領導模式的優良傳統——“集體領導制”和“民主集中制”,并將其定位為改革開放時代中國共產黨的領導模式。黨的十三大報告指出：“健全黨的集體領導制度和民主集中制,要從中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度;適當增加中央全會每年開會的次數,使中央委員會更好地發揮集體決策作用;建立中央政治局、政治局常委會、中央書記處的工作規則和生活會制度,使集體領導制度化,加強對黨的領導人的監督和制約?！盵4]理論上看,集體領導制度的良性運行有賴于兩個核心機制,即集體分工協作機制和集體決策機制,也就是各位黨委常委分別代表不同領域、分管不同工作,同時又協調合力進行重大決策,對各自分管的工作對黨委負責。其中最關鍵也是最困難的是建立分工責任和集體責任的平衡關系,實現二者的有機統一。改革開放以來的實踐中,集體領導制度的外在形態得到了較好的堅持,但是隨著分管領域的逐漸固化,各個領域工作展開過程的關聯程度也逐漸下降,呈現出分工有余、協作不夠,甚至出現部分工作領域成為分管領導的一言堂的現象。分工責任與集體責任失衡,常委會其他成員甚至書記對部分工作領域的決策事項也難以發揮足夠的影響力。

中共十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央銳意重塑集體領導制度,探索民主集中制的有效實現途徑。通過建立領導小組強化了總書記在治國理政中的核心地位,打破了存在于不同領域之間的信息和權力壁壘,及時地回應社會需求,提升了政策效率。十九屆中央領導集體鞏固十八大以來加強民主集中制的實踐探索,進一步強調加強和維護黨中央集中統一領導的制度建設。要求完善和落實民主集中制的各項制度,堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合,既充分發揚民主,又善于正確集中統一。黨的集中統一領導的強調和制度建設不僅有矯正過度分權弊端、實現分工責任與集體責任平衡的意義,還有時刻警醒黨內政治生活要防范高度集權弊病的意義,切忌因為強調集中統一而忽視了民主集中制價值的重要性。總之,加強和維護黨中央集中統一領導,其直接緣由和針對性是彌補一段時期以來黨的集體領導制度實踐中表現出的不足。它的嵌入有可能使集體領導制具有防止出現高度集權和過度分權的“平衡器”功能。

2.2 加強和維護黨中央集中統一領導,是民主集中制的應有之義

如果說集體領導制是民主集中制實踐的必然選擇和應有之義,那么,加強和維護黨中央集中統一領導就是集體領導制實踐的必然選擇和應有之義。加強和維護黨中央集中統一領導與民主集中制的內在聯系,理論上存在著以下幾個層次的邏輯關聯。

2.2.1 在民主集中制范疇中,像新黨章表述的那樣,加強和維護黨中央集中統一領導屬于集中的范疇。因此,正確認識“集中”是正確認識加強和維護黨中央集中統一領導在民主集中制中地位和意義的前提。由于歷史上民主集中制實踐中出現過權力過分集中的弊端,加之我國的政治傳統也容易滋生權力過分集中的現象,改革開放以來中國社會對權力集中一直保持著敏感和警惕。事實上,權力集中不僅是現代民族國家的普遍特征,而且在理論上還有其獨特的政治價值。人類社會近代以來的政治譜系中,處于兩端的一端是專制政治,另一端是無政府狀態。民主政治的形成和發展在否定專制政治的同時,雖然為克服無政府狀態提供了一定的條件和基礎,但其本身不是針對也無力完全克服無政府狀態;克服無政府狀態的恰恰是權力集中。列寧最初提出民主集中制的針對性就是布爾什維克黨內出現了無政府主義傾向。“必須注意的是：所謂民主與集中的問題是以民主時代為前提的,是民主時代才產生的問題,因為在專制的政治狀態下,本無所謂集中。在歷史上,民主集中制的出現是為了避免民主時代組織與決策中的無政府主義現象的。這樣說來,人們一般認為的在政治狀態的譜系中,民主處于專制與無政府主義中間的觀點是不正確的。因為,克服專制需要民主,克服無政府主義則需要集中。”[5]

2.2.2 在民主集中制范疇中,加強和維護黨中央集中統一領導的目的在于“保證全黨的團結和行動一致,保證黨的決定得到迅速有效的執行”。這是關于加強和維護黨中央集中統一領導獨特價值的高度概括?，F實政治生活是一個過程,一般而論,這個過程可以被分為三個連續性的階段：組織及政策的確立、政策的推行與實施、權利的救濟與保障。由于不同階段政治生活的目標和任務是不同的,民主集中制在其中的適用重心也應有所不同。第一階段的目標和任務是建構合法的組織體系及形成具有普遍代表性的政策,此階段民主集中制展開的重心在民主而不在集中。比如在各級黨委會的組織、選舉及會議過程中,就應認真落實黨章的規定,最廣泛地適應民主原則和規則。在這一階段,民主是合法的組織及普遍代表性政策形成的主要基礎。第二個階段的目標和任務是有效地推行和實施業已形成的政策,與此階段相適應的民主集中制展開的重心在集中而不在民主,即政策的實施過程更多地需要組織和力量的集中,當然也需要適度的民主。在這一階段,組織的團結和行動的一致構成政策有效實施的保障。第三個階段應是一個高度“法治”的階段,它與民主、集中關系都不大。社會主體權利的救濟與保障需要的是高度制度化。從過程上來看,政治生活的不同領域、不同階段具有自身的規律性要求,其對于民主集中制的需求當然是有差異的[5]。就此而論,加強和維護黨中央集中統一領導的獨特價值與民主集中制內涵展開的要求是高度統一的。

2.2.3 在民主集中制范疇中,加強和維護黨中央集中統一領導是實行正確集中的要求和體現。為了防止高度集權和過度分權的弊端,長期以來,中國共產黨一直強調民主集中制的兩點論：“必須充分發揚黨內民主”和“必須實行正確的集中”。那么,何謂正確集中呢?從集體領導制的實踐經驗來看,所謂正確集中就是有利于實現分權與集權相平衡、相統一的以適度集權為特征的體制機制。就此而言,加強和維護黨中央集中統一領導就是正確集中的重要體現。首先,加強和維護黨中央集中統一領導是黨的路線、方針、政策準確有效實施的政治保障。理論上看,判斷集中的相關體制機制安排是否正確的根本依據在于：是否有利于黨的路線、方針、政策準確有效實施。而黨中央集中統一領導是全黨團結和一致行動的必要和充分條件,從而也是黨的路線、方針、政策得到準確有效實施的保障。其次,黨中央集中統一領導將分工責任和集體責任有機統一起來,實現了分工責任和集體責任的貫通。本質上,集體領導制度由兩個要素構成即建立在分工與合作基礎上的分工責任和集體責任。分工責任的落實是有條件的,其基本條件就是它不可偏離集體責任的范疇。這要求必須建立集體責任與分工責任的內在聯系。顯然,黨中央集中統一領導是對集體責任的強調,它對分工責任形成影響和壓力,要求分工責任現實性上成為集體責任的有機構成部分。比如,《加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》要求：政治局委員要堅持每年就分管工作向黨中央和總書記書面述職;中央書記處和中央紀律檢查委員會、中央國家機關各黨組每年要向中央政治局常委會、中央政治局報告工作。

3 黨的領導適應新時代發展戰略的內在要求

黨的十九大強調加強黨的集中統一領導,有著特定的現實背景和直接的目的,即圍繞全面建成小康社會和兩個“十五年”戰略目標,強化黨的凝聚力和戰斗力、增強制度的執行力和發展戰略的有效性?！爸腥A民族偉大復興,絕不是輕輕松松、敲鑼打鼓就能實現的。全黨必須準備付出更為艱巨、更為艱苦的努力?！盵1]15具體而言,這一貫穿于黨的十九大報告中的主線,其戰略意義主要有：

3.1 適應墊得更高的發展起點和戰略目標的要求

黨的十九大所明確的中國社會主要矛盾的重大意義之一就是提高了新時代發展的起點,即不斷滿足新時代人民美好生活需要。“人民美好生活的需要日益廣泛,不僅對物質文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長?！盵1]11更高的發展起點意味著更高的發展戰略目標。與黨的十三大確定的“三步走”戰略目標相比,黨的十九大確立的我國社會主義現代化建設新的“三步走”戰略目標,在將基本實現現代化戰略目標提前十五年的基礎上,進一步將21世紀中葉的發展戰略目標提高為把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。新的發展起點和新的發展戰略意味著中國特色社會主義在取得歷史性進步的基礎上進入了新時代,同時也意味著發展條件的復雜和發展任務更加繁重。隨著中國經濟社會發展進入“新常態”,經濟增速趨于放緩。此前被經濟社會高速發展所掩蓋的結構性矛盾日漸顯現,并與改革開放催生的公眾權利意識、法治意識的增強以及網絡時代政治機會的開放相互疊加,導致國家治理的復雜性不斷攀升,發展任務日益繁重。在此背景下,加強黨的集中統一領導構成中國共產黨團結帶領全國人民有效實施新的發展戰略的基本政治條件。

更高的發展起點意味著人民對美好生活的需要已發生很大變化,這一變化是我們走向未來實現更高戰略目標的動力;同時也意味著現實與戰略目標間的巨大差距。更高的發展起點和戰略目標要求必須保證黨的團結和行動一致,進一步實現黨、國家、社會之間的制度連接,一方面使國家和社會的需求能更加便捷有效地傳遞和作用于黨治國理政的過程,另一方面又能夠使黨的意志更好地傳遞到國家和社會之中。黨的十九大加強黨的集中統一領導的決定就是適應這一要求的。在執政黨系統,通過加強和維護黨中央集中統一領導,打通黨的組織系統的縱向連接,實現黨的組織系統進一步整合,聚集力量增強黨的路線、方針、政策的執行力,為新時代發展戰略的有效推進提供堅強的組織和政治保障。在黨和國家政權機關關系中,通過加強黨的集中統一領導,實現執政黨與國家政權的有機連接,進一步增強政權機關依法履行職權的動力和能力。將黨的領導的動力機制與人民當家做主的價值因素和依法治國的制度因素更加有機地結合起來,激發國家治理體系的強大力量,推進新時代發展戰略不斷前行。在黨與社會關系領域,通過黨總攬全局、協調各方的“領導一切”作用和全面從嚴治黨、重塑黨的先鋒隊性質和作用,動員全國人民參與到中國特色社會主義偉大事業建設中來。

3.2 適應全面從嚴治黨和不斷提高黨的執政能力和領導水平的要求

“中共只有自身硬起來、強起來,才能應對重大挑戰,抵御重大風險,克服重大阻力,解決重大矛盾?！盵6]11黨的十九大強調加強黨的集中統一領導的一個重要前提是：新時代“我們黨要團結帶領人民有效應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾,必須進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭”[1]15。像日常生活中積聚力量應對挑戰的生活邏輯一樣,中國特色社會主義偉大事業繼續前行,也有賴于加強黨的集中統一領導以積聚全黨和全社會的力量,進行具有新的歷史特點的偉大斗爭。中國特色社會主義偉大事業是在具體的歷史條件下形成和不斷向前推進的。這也就是說,正像歷史已反復證明的那樣,這一偉大事業是在中國共產黨帶領人民不斷克服各種挑戰、戰勝各種困難中前行的?！拔覀凕h團結帶領人民進行改革開放新的偉大革命,破除阻礙國家和民族發展的一切思想和體制障礙,開辟了中國特色社會主義道路,使中國大踏步趕上時代?！盵1]14如果說歷史上黨的集中統一領導是中國特色社會主義不斷進步的政治保證,那么,新時代圍繞實現偉大夢想取得具有新的歷史特點的偉大斗爭的勝利,就必須進一步加強黨的集中統一領導。

如果說全面從嚴治黨是黨的領導核心作用和長期執政地位的必然要求,那么,加強黨中央集中統一領導就是推進全面從嚴治黨、提高黨的執政能力和領導水平必須遵循的基本規律。雖然黨的領導和執政地位及作用,在長期的實踐中已經凝練成中國特色社會主義制度的有機構成部分,成為中國特色社會主義制度的最大優勢,但是黨的執政能力和領導水平的現實展現和優勢的發揮則更多地取決于黨自身的治理狀態。一段時期以來,黨內生活中滋生了不同程度的個人主義、分散主義、自由主義、本位主義、好人主義、宗派主義、圈子文化、碼頭文化等現象。這些現象對黨的執政能力和領導水平造成了一定負面影響。就發展環境和治理狀態而言,中國共產黨所面臨的長期執政考驗、改革開放的考驗、市場經濟的考驗、外部環境的考驗將是長期的、復雜的;所面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、腐敗墮落危險更是尖銳的和嚴峻的。由于面臨著這些長期的考驗和危險,所以從嚴治黨永遠在路上。從提高黨的執政能力和領導水平的要求來看,黨中央集中統一領導在價值上體現著人民的中心地位;在組織上體現著黨的組織系統內在的協調性和一體化;在行為上遵循一體化的黨內法規,體現著黨內法規在全黨的權威地位和全黨行為一致性的要求,體現著黨的路線、方針、政策成為全黨努力的方向和基本遵循。也就是說,建立在嚴密的黨內法規和黨的路線、方針、政策基礎上的黨中央權威,是黨的執政能力和領導水平不斷提高的規律性要求和重要體現。

3.3 適應國家治理體系和治理能力現代化的要求

在新時代發展戰略中,國家治理體系和治理能力現代化具有極其重要的地位。黨的十九大確定的新征程第一階段發展目標中關于國家治理的表述是：“人民平等參與、平等發展權利得到充分保障,法治國家、法治政府、法治社會基本建成,各方面制度更加完善,國家治理體系和治理能力現代化基本實現”;第二階段的表述是：“實現國家治理體系和治理能力現代化”。推進國家治理現代化的最根本的遵循就是要堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一,探索健全人民當家做主制度體系的有效途徑。深化黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的體制機制建設,是黨的十九大報告政治建設的主線。圍繞這一主線,報告提出了一系列重要的新論斷和新要求,如“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的根本政治制度安排”;加強黨的集中統一領導與支持政權機關依法履行職能是有機統一的;“協商民主是實現黨的領導的重要形式”“加強人民政協民主監督,重點監督黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實”“成立中央全面依法治國領導小組,加強對法治中國建設的統一領導”等[1]36。這些新論斷和新要求的內涵均包含著加強黨的集中統一領導的內在要求。

3.3.1 在黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的理論邏輯中,黨的領導是保障和動力因素,人民當家做主是價值和本質因素,依法治國則是制度和形式因素。這也就是說,黨的領導是其中最具活力的成分,這意味著三者有機統一的實踐展開更多地依賴于黨的領導。就此而言,加強黨的集中統一領導也就是深化三者有機統一的實踐進程。要在實踐中深化黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一,就必須加強黨的集中統一領導。

3.3.2 進入新時代以來,圍繞黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一實踐邏輯的要求。黨中央形成了一系列具有頂層設計性質的論斷和要求,如“四個善于”,即“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志,善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員,善于通過關鍵政權機關實施黨對國家和社會的領導,善于運用民主集中制維護中央權威、維護全黨團結統一”[7]。又如黨法關系的實踐要點,即領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。如上所述,黨的十九大也提出了一系列深化黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的新論斷和新要求。這些具有頂層設計性質的論斷和要求進入實踐,進一步實現制度化、規范化、程序化,無論是規范性要求和標準、組織推動和支持還是政治保障,都需要加強黨的集中統一領導。