新時代健全農村基層黨組織領導方式的路徑分析
——以山東省K村黨組織推行“法治化嵌入”領導方式為例

季麗新

(山東工商學院 法學院,山東 煙臺264005)

鄉村振興戰略是新時代決勝全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。實施鄉村振興戰略必須要加強黨對“三農”工作的領導。中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見指出,要“毫不動搖地堅持和加強黨對農村工作的領導”[1]。要加強黨在農村的領導地位,就要健全農村基層黨組織的領導方式。十九大報告指出：“要改進黨的領導方式和執政方式,保證黨領導人民有效治理國家?！盵2]新中國成立后,為了鞏固新生的革命政權,黨在農村采取了“一元化”的領導方式。事實表明,在當時的歷史條件下,這種領導方式為社會主義制度在農村的全面確立做出了積極貢獻,但也使農村社會喪失了應有的自主性和內在發展動力。改革開放以后,農村社會轉型加快,“一元化”的領導方式失去了存在的前提和應有的作用,但很多農村基層黨組織依然沿用這一方式,這不僅不利于農村治理的現代化,也不利于黨組織的自身建設。伴隨著中國特色社會主義新時代的到來,廣大農村群眾不僅對物質文化生活有了更高的期待,而且在民主、法治、公平、正義等方面的要求不斷增長。農村城鎮化進程加快,村民自治制度不斷完善,協商民主制度逐漸進入農村政治舞臺。面臨著新要求、新形勢,農村基層黨組織必須發揮領導核心作用,從農村實際出發,不斷探索中國共產黨依法治國領導方式在農村的實現形式,找尋自治、法治、德治相結合的基本路徑,進一步獲得廣大農村群眾的信賴和支持。

1 農村基層黨組織領導方式的內涵

農村基層黨組織領導方式在本質上是農村基層黨組織領導權的實現方式,是無產階級政黨領導方式在農村的具體表現。

1.1 無產階級政黨領導方式的內涵

無產階級政黨領導權是社會主義國家政治生活的首要特征,是黨引導、影響其他組織和群眾的能力,表現為黨在國家政治生活中發揮領導核心作用,在國家權力體系中處于領導核心地位,即黨直接掌握國家的發展方向、重大決策和向國家推薦重要干部。列寧非常重視黨對革命和建設事業的領導權。列寧指出：“我們是階級的黨,因此,幾乎整個階級都應當在我們黨的領導下行動,都應當盡量緊密地靠近我們黨?！盵4]105

無產階級政黨領導作用的發揮,是在與其他政治力量相互博弈的過程中實現的。為了在相互作用中取得優勢,黨必須要采取適合的手段和方法。無產階級政黨領導方式是黨領導國家政權和社會的形式,是實現領導目標的體制、機制、途徑和方法的總稱。判斷無產階級政黨領導方式是否正確,主要看這種方式是否能夠確保無產階級政黨在最大程度上實現了領導權。無產階級黨領導權實現程度,是其與其他政治力量相互作用的過程中反映出來的,主要看其他政治力量的行為在多大程度上反映了黨的主張和意志。毛澤東指出：“所謂領導權,不是要一天到晚當作口號去高喊,也不是盛氣凌人地要人家服從我們,而是以黨的正確政策和自己的模范工作,說服和教育黨外人士,使他們愿意接受我們的建議?！盵5]742

1.2 農村基層黨組織領導方式的內涵

在我國,中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢,是中國特色社會主義的最本質特征。必須堅持黨管農村的基本原則,農村基層黨組織要在農村各種組織和各項工作中發揮領導核心作用,“確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方,為鄉村振興提供堅強有力的政治保障”[1]。農村基層黨組織領導權不能簡單地理解為權力歸屬,在中國特色社會主義新時代,農村基層黨組織領導權更多表現在獲得駕馭農村社會的力量和資源,帶領廣大農民實現鄉村振興和農業農村現代化,這是新時代賦予農村基層黨組織的歷史責任。

實現農村基層黨組織領導權的關鍵在于創新領導方式,正確的領導方式有助于增強農村基層黨組織的力量。農村基層黨組織領導方式是黨組織領導農村社會的形式,是黨組織領導農民實現農業農村現代化的手段和方法。農村基層黨組織領導方式的選擇要考慮各種因素,注重所選擇方式的合理性、可能性和有效性。合理性主要是考察所選擇的領導方式是否符合時代發展的要求,是否符合我國農村政治權力運作基本規律;可能性主要是觀察所選擇的領導方式能否與農村經濟文化社會發展水平相適應;有效性是分析所選擇的領導方式能否增強農村基層黨組織的力量和資源,能否贏得廣大農民群眾的信賴和認同,能否有利于農村有效治理。從根本上講,農村基層黨組織領導方式的選擇要確保黨管農村原則的實現,體現總攬全局、協調各方的要求。

2 K村黨組織領導方式的探索

K村隸屬山東省某市,距離市區大約35公里,是山區丘陵地帶。全村650戶,1 800多人。全村共有耕地2 000余畝、山地1 800多畝。主要糧食和經濟作物有花生、小麥、玉米、蘋果、櫻桃,有化工、建材、毛紡等企業。2016年,村集體收入200多萬元,農民人均純收入13 000多元。村莊山清水秀,環境優美,民風樸實。

近年來,該村黨組織不斷探索領導權實現的新途徑,初步形成了法治化嵌入領導方式,村黨組織獲得了廣大村民的普遍好評。該村曾經多次當選區級明星村,村支部書記多次當選某市人大代表和黨代表。然而,由于主客觀因素的限制,該村黨組織領導權實現方式還留存著某些“一元化”色彩。

2.1 案例陳述

與我國的其他村莊一樣,新中國成立后,K村黨組織采取了“一元化”的領導方式,村黨組織全面控制農村社會,形成了高度集中的權力組織網絡。歷史事實表明,在當時的歷史條件下,這種領導權實現方式為K村社會主義建設作出了積極貢獻。然而,村黨組織的“一元化”領導使村莊被完全吸納到黨的組織系統中,村莊幾乎被全面政治化、行政化,政治動員增強,各種制度資源貧乏,農業農村現代化遲滯。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)正式頒布,1999年該村正式實行村民委員會選舉。村黨支部書記(1987年開始擔任)當選為村民委員會主任,實現了“一肩挑”。自此,K村開始建立村民自治制度。但是,由于傳統政治體制慣性的影響,該村黨組織依然習慣于“一元化”領導,采用行政命令式工作方法,直接領導村莊自治組織和其他社會組織,包攬一切事務,采取單兵突進的方式完成上級工作任務。這種局面使村民自治制度流于形式,村黨組織建設受到影響,村莊經濟發展緩慢,村民對村黨組織意見很大。黨的十八大以來,我們黨更加重視發揮依法治國在治理國家中的重要作用,專門作出了全面推進依法治國的決定,并明確提出要“發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用”[6]。K村黨支部決定以此為契機,率先轉變黨組織領導方式,以法治化為目標,把黨組織的領導依法嵌入到村民自治進程中,依法依規管理村黨組織成員,促進村莊治理法治化。

綜上所述，應用大學生醫學競賽可顯著提高醫學生臨床技能評分，提升醫學生的滿意度，為此應進一步加強大學生的醫學競賽，以此來提高醫學生的臨床技能，培養高素質的醫學人才。

第一,村黨支部領導和支持民主選舉。村黨支部積極支持廣大村民通過手中的選票挑選自己滿意的當家人,完善選舉程序,并在民主選舉中發揮領導核心作用。2014年年底,K村村民委員會換屆選舉如期進行。該村選舉委員會成員由村黨支部和村委會提名,黨員和村民代表會議商議通過。選舉村民委員會,由登記參加選舉的村民直接提名村民委員會候選人,在征求被提名候選人意愿的基礎上實行差額選舉。選舉實行無記名投票、公開計票的方法,選舉結果當場公布。在選舉過程中,村黨支部依法動員和支持黨員通過選舉進入村民委員會,村黨支部委員順利當選村民委員會主任,所有村民委員會成員都是黨員。

第二,村黨支部領導和支持民主決策。依據《村組法》,村黨支部既要發揮領導核心作用,又要把涉及村民利益事項的決定權交給村民。在K村,涉及村民利益事項首先要召開村黨支部和村委會聯席會議,村支部書記主持會議并提出議題,村黨支部和村委會全體成員共同討論確定提案,已確定的提案提交黨員和村民代表會議討論通過。因為該村村委會成員都是黨員,黨員和村民代表會議成員中的2/3以上是黨員,村黨支部的意志能夠順利實現。

第三,村黨支部領導和支持民主管理。K村黨組織從農村實際需要出發,依據《村組法》和其他法律制度,采用農民聽得懂、看得明白的語言形式制定“村規民約”。“村規民約”經過黨員和村民代表會議修改通過,下發給每個農戶?！按逡幟窦s”進一步強調村黨支部領導核心地位,依規保障村黨支部領導權;“村規民約”對干部和群眾的行為依法規范,改變了以往通過斷水、斷電解決村中矛盾和問題的土辦法,結束了干部有權管群眾而群眾無權管干部的局面;“村規民約”制定了村民行為規范,體現了傳統農村“守望相助”的文化基因。

第四,村黨支部領導和支持民主監督。該村民主監督工作是在村黨支部領導和推動下展開的。首先,村黨支部促進村務公開。我們發現,村務公開欄上面公開近期的黨費收繳情況、村財務收支情況以及黨支部承諾情況等。75.7%的被調查者認為該村村務、政務、財務實行了全面公開,74.8%的被調查者認為村務公開對村干部起到了一定的監督作用。其次,該村設立了村務監督小組。村務監督小組成員由黨員和村民代表會議推選產生,負責監督兩委工作計劃的落實,并根據承諾制度進行獎懲。最后,該村實行民主評議制度。村黨支部組織村民代表給村黨支部和村民委員會成員打分,打分結果向全體村民公開。

第五,村黨組織依法依規管理村黨組織成員。該村黨支部學習黨章黨規,制定行為規范。首先,村支部制定了嚴格的工作制度。村黨支部從20世紀90年代開始就實行了禁酒制度,工作時間嚴禁喝酒;為了方便群眾辦事,村黨支部實行輪流值班制度。其次,村黨支部實行公開承諾制度。村黨支部與村民委員會共同討論新一年工作計劃,提交村黨員和村民代表會議,討論通過后形成正式的《兩委履行職責承諾書》,公布于眾,接受監督。在訪談中了解到,由于未能如期完成修路任務,村支部書記和村支部其他成員都接受了村民代表會議的罰款。最后,村黨支部制定學習制度。村支部書記認為,黨組織對黨員的整合不能僅僅依靠組織紀律,還要堅定黨員的政治信仰。村黨組織要求黨員定期學習,集體交流學習體會。

2.2 案例分析

綜觀K村黨組織領導方式探索的歷程,我們發現,近年來,該村黨組織從本村實際出發,不斷加強黨支部的領導,努力探索依法治國領導方式在農村的實現形式,致力于構建自治、法治、德治相結合的村莊治理體系,村黨組織領導方式正在由“一元化”向“法治化嵌入”轉變中。

2.2.1 “法治化嵌入”概念解析

“法治化嵌入”概念中的“法治化”是指社會成員自覺遵守各種法律規范,形成法治文化。這里借用“法治化”概念是強調農村基層黨組織領導方式要與中國共產黨“依法治國”領導方式一脈相承。這里借用“嵌入”概念,是強調農村基層黨組織也應當認識到各種環境因素的影響,把領導權力嵌入到社會結構中,對各種社會組織和社會力量進行有效的整合。

2.2.2 K村黨組織領導方式正在由“一元化”向“法治化嵌入”轉變

K村黨組織積極貫徹依法治國的要求,主動調整領導方式,嘗試把村黨組織的領導權依法嵌入到村民自治制度中,村黨組織正在從命令式方式領導向法治方式領導、從直接領導向間接領導、從包攬式領導向全局式領導轉變。其一,村黨組織把黨支部的領導權嵌入到民主選舉中。在村民委員會選舉中,黨支部依法組織選舉,支持黨員通過法定程序進入村民委員會,實現了黨支部領導下的法治與自治的有機結合。其二,村黨組織把黨支部的領導權嵌入到民主決策中。村黨支部積極推薦黨員當選村民代表,主動吸納優秀村民代表加入黨組織,村黨支部的意見和建議基本能夠得到村民代表的支持,黨支部的領導權與村民自治權實現了有機結合。其三,村黨組織把黨支部的領導權嵌入到民主管理中。村黨支部領導村規民約的制定,村規民約要充分體現民意,把對村民的法律要求和道德要求融合起來,依法立德、以德潤法,法治和德治有機結合。其四,村黨組織把黨支部的領導權嵌入到民主監督中。村黨支部依法推動村務公開、民主評議,自覺接受村務監督委員會的監督,體現了黨的領導、村民自治與依法治村的有機結合。其五,村黨組織不斷提高“法治化”嵌入能力。村黨組織以政治建設為統領,通過工作制度、承諾制度、學習制度等各種制度建設和思想建設,著力提升自身的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力,使村黨支部的領導權有力地嵌入到村民自治體系中。

2.2.3 K村黨組織領導方式轉變的意義

農村基層黨領導方式的選擇要服務于領導權的實現,以領導權的穩固和持久為重點,以實現黨的主張和意志為落腳點,以有利于完成新時代農村基層黨組織的歷史責任為根本。法治化嵌入領導方式體現了新時代的新要求,是對無產階級政黨理論的運用,是中國共產黨依法治國領導方式的具體化。

第一,K村黨組織領導方式的轉變有利于鞏固領導地位。K村黨組織的領導地位是以法律和制度為基礎的,是以村規民約這種集體意志的面目呈現的,這有助于鞏固村黨組織的領導地位。K村黨組織支持優秀的黨員競選村民委員會,通過村民代表會議把黨組織的意志轉化為村民的意志,充分發揮了村黨組織在農村治理中的領導作用。

第二,K村黨組織領導方式的轉變有利于減少領導權力的濫用。任何權力都存在膨脹的可能,這是由權力的排他特性和權力背后的利益需要所決定的,也不排斥形勢變化對權力增長的要求。就農村基層黨組織而言,引發權力膨脹的因素有很多：一是農村基層黨組織在與村民自治組織的競爭中,為了取得權力優勢,有可能出現權力的膨脹;二是農村黨組織要落實黨的路線方針政策和實施政治決策,必然要沖破重重阻力,產生權力集中的要求;三是有些農村基層黨組織負責人權力意識畸形發展,權力欲望過強,造成權力膨脹。該村采用法治化嵌入方式就是要用各種法律制度約束和規范村黨組織領導行為,避免村黨組織成員濫用領導權力,降低腐敗現象發生的概率,使村黨組織始終保持為村民群眾服務的本色。

第三,K村黨組織領導方式的轉變有利于鄉村振興目標的實現。表面上看,村黨組織采用“一元化”領導方式更能夠快捷地實現村莊發展目標,但從長遠看,這種方式容易挫傷農村其他社會力量的積極性,導致權力腐敗,不利于農村社會的有效治理。村黨組織采用法治化嵌入方式,把村黨支部的領導嵌入到村民自治運作的全過程,嵌入到農村社會發展全過程,既維護了村黨支部的法定權威,又調動了各方面積極性,形成了黨支部領導、村民委員會負責、其他社會組織協同、村民參與、法治保障的村莊治理機制,使法治、自治和德治有機結合,為鄉村振興提供了堅強有力的政治保障。

3 進一步思考

十九大對我國發展的歷史方位進行了新的概括,中國特色社會主義進入了新時代。在新的時代,要發揮村黨組織在農村各項工作中的領導作用,采用法治化嵌入方式實現領導權力,充分體現依法治國的要求,把黨倡導的政治價值和政治主張依法嵌入到黨員和群眾中,把農村基層黨組織對農村社會的領導依法嵌入到農村村民自治進程中。同時,農村基層黨組織自身要不斷提高法治化嵌入能力,增強政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力,按照總攬全局、協調各方的要求,積極構建自治、法治、德治相結合的村莊治理體系。

3.1 依法實現價值嵌入,提高黨員和群眾的思想道德水平

任何政黨要獲得持久有效的政治權威,都要把自己的政治主張和政治價值內化為社會成員的基本價值信仰。一方面,農村基層黨組織要教育黨員不要忘記為人民服務的宗旨。無產階級政黨把為人民服務作為黨的宗旨,把是否滿足人民的利益和得到人民的擁護作為衡量黨一切行為的標準,人民同意與支持是實現無產階級政黨領導權的核心特征。習近平總書記指出：“我們黨來自人民、根植人民、服務人民,黨的根基在人民、血脈在人民,力量在人民。失去了人民的擁護和支持,黨的事業和工作就無從談起?！盵7]367K村黨組織切實開展群眾路線教育實踐活動,教導全體黨員以為民務實清廉作為自己的價值引領,摒棄各種不良風氣。經過對黨員的長期教育和引導,村黨組織在村民群眾中享有很高的威信。另一方面,要加強對廣大農民的思想引導。隨著農村社會轉型的加速,各種思想、各種觀念紛紛在農村登臺亮相,很多農民思想混亂、陷入迷茫。要用農民聽得懂的語言和喜聞樂見的形式宣傳社會主義核心價值觀,使德治與法治密切配合,幫助農民抵制各種不良思想的影響。

3.2 依法實現自治嵌入,進一步完善村民自治制度

改革開放以來,農村行政性力量適度退縮,社會性力量得以生長。農村基層黨組織希望以政治性力量彌補行政性力量的不足,以鞏固黨在農村的領導地位。但是,農村基層黨組織是在農村社會生存和發展,必須適應農村社會自身的發展和變化,為農村社會自治性力量留下必要的空間。農村基層黨組織要在村民自治發展過程中積累政治力量和政治基礎,形成農村基層黨組織領導與村民自治的共生共強機制。在民主選舉中,農村基層黨組織積極推薦優秀黨員通過民主選舉程序進入村民自治組織,并積極吸納村民自治組織成員加入農村基層黨組織;在民主協商中,農村基層黨組織通過提出協商倡議、確定協商人員、召集協商會議、制定協商規則、說服協商代表、推動協商結果落實等環節發揮領導核心作用;在民主決策中,農村基層黨組織提出決策主張,通過村民會議和村民代表會議把這些主張化為村民的意志;在民主管理中,農村基層黨組織領導村民制定村規民約,并依據規約治理農村;在民主監督中,農村基層黨組織領導村務監督委員會,推動村務公開,組織民主評議。

3.3 樹立法治觀念,實現農村治理法治化

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式,要全面促進鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕,就必須發揮法治的保障作用。中國傳統社會主要依靠宗法制度調節農村社會矛盾,隨著農村城鎮化進程的加快和農村市場經濟的發展,宗法制度已經無法適應迅速轉型的農村社會,必須把法治和德治結合起來。農村黨員干部是全面推進法治農村的重要組織者、踐行者,要樹立法治思維,強化法律在維護農民權利、保護農村環境、化解農村矛盾等中的權威地位。加強農村基層法治機構建設,健全基層法治隊伍,鼓勵法治干部支援農村法治建設。加大農村普法力度,提高農民法治意識,引導廣大農民學法守法用法。

3.4 農村基層黨組織要把提高法治化嵌入能力作為重要任務

農村基層黨組織建設狀況深刻影響著其領導權在農村社會的嵌入水平。隨著村民自治的不斷完善,農村基層黨組織要逐漸擺脫村中具體事務的纏繞,把更多時間用于黨的自身建設。農村基層黨組織要始終保持先進性、純潔性,以政治建設為統領,思想建設、制度建設相互配合,不斷提高政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力。第一,提高農村基層黨組織的政治領導力。這里的政治領導力是指農村基層黨組織確定農村發展目標、任務、方式等的能力。農村基層黨組織要充分發揮領導核心作用,深刻了解新時代農村發展的方向,從新時代習近平中國特色社會主義思想中領會農村發展目標、發展任務和發展方式,宣傳黨的主張,實施黨的政治決策,處理好與農村各種組織的關系。農村基層黨員干部要提高政治自覺性,提升政治責任意識,增強政治擔當精神。第二,提高農村基層黨組織的思想引領力。這里的思想引領力是指農村基層黨組織在農民中間宣傳和灌輸黨的思想理論、方針政策的能力。思想引領行為一般不具有強制性,要發揮作用必須以農民自覺地接受為前提,但思想引領的影響是深刻的,對于農民的政治行為將產生長期深遠的影響。農村基層黨組織要不斷提高政治宣傳能力,大力弘揚社會主義核心價值觀,增強新時代中國特色社會主義思想的感召力。第三,提高農村基層黨組織的群眾組織力。這里的群眾組織力是指農村基層黨組織凝聚和整合農民的能力。要實現農村有效治理,就要把分散的農民組織起來,提高農民的組織化程度。第四,增加農村基層黨組織的社會號召力。這里的社會號召力是指農村基層黨組織動員農民的能力,是引領和改變農民態度、期望與價值取向等的能力。要提高農村基層黨組織的號召力,首先,要發揮農村基層黨組織的先鋒模范作用,把黨組織建設成促進農村發展的戰斗堡壘;其次,培養優秀的黨員干部,因為農村基層黨員干部的魅力、聲譽代表著黨組織的形象,如果他們真心實意地為農民辦事,幫助農民排憂解難,他們就能贏得農民的依賴和信任,進而使農民心甘情愿地接受他們的領導。最后,農村基層黨組織要不斷探索動員農民的新方法,為農民參與農業農村現代化進程提供制度支持和組織保證。