減船轉產漁業勞動力就業出路及漁業可持續發展研究
——以舟山為例

□國家統計局舟山調查隊課題組

隨著近海漁業資源迅速減少，漁業面臨嚴峻挑戰，實施減船轉產是主要應對措施。舟山市實施減船轉產力度大，效果明顯。但也存在漁區經濟轉型難，漁民轉業難、養老難，漁業管理難、執法難等突出問題，據此提出了加快推進漁區經濟轉型升級、扶持減船漁民轉產轉業、改進和完善漁民養老保障、加大漁業科研創新力度等建議。

減船轉產與漁業可持續發展的概念及關系

（一）減船轉產的概念

為加強“十三五”期間海洋漁船數量和功率數控制，2016年8月，浙江省海洋與漁業局率先出臺《關于印發海洋捕撈漁民減船轉產實施方案的通知》（以下簡稱“方案”）。隨后，2017年1月，農業部出臺《關于進一步加強國內漁船管控實施海洋漁業資源總量管理的通知》。減船政策是指為控制海洋捕撈能力盲目增長和資源過度利用，通過壓減漁船數量、功率，逐步實現海洋捕撈強度與海洋漁業資源可捕量相適應而采取的一系列政策的總稱。減船政策的實施使得一批漁民退出海洋漁業，祖祖輩輩過著靠海吃海生活的漁民因此可能失去傳統的就業謀生手段。為此，相關部門出臺了一系列扶持、引導政策，幫助失海漁民實現轉產轉業。

（二）漁業可持續發展的內涵

漁業可持續發展的內涵包含以下四個方面：一是公平性，即對海洋漁業環境資源選擇機會的公平性，表現為既要體現在當代人之間，還要體現在世代之間。二是協同性，指社會系統內各海洋漁業部門之間以及社會系統與海洋漁業自然系統之間的相互支持。三是高效性，既要以盡可能低的漁業資源代價產出盡可能多的漁業經濟效益，又要最大限度地滿足人類的需求和人類的全面發展。四是可持續性，強調可持續發展海洋漁業要在漁業生態環境可能的范圍內確定漁業資源的消耗標準。

（三）減船轉產與漁業可持續發展的關系

一方面，減船轉產促進漁業生產的高效性和可持續性。減船政策通過壓減漁船數量、功率，削減過剩捕撈能力，逐步實現與漁業資源可承受能力相適應；同時，大批漁船退出捕撈業，未壓減漁船的生產效益也會相對提高，捕撈業的總體效益得到改善。另一方面，漁業可持續發展的公平性和協同性也有助于減船轉產方案的實施。隨著漁業資源的減少，越來越多的漁民開始意識到要為子孫后代留下更多的漁業資源，公平性意識的逐步深入提高了漁民減船轉產的積極性；其次，各省市海洋漁業部門聯合執法工作的推進也為減船轉產方案的實施提供有力保障。

舟山漁業發展概況及減船轉產方案實施情況

（一）舟山漁業發展基本情況及重要地位

1.舟山漁業的重要地位。舟山作為首個以海洋經濟為主題的新區，素有“東海魚倉”、“中國漁都”的美譽，舟山漁業在全國享有重要的地位。2016年舟山海洋捕撈產量171.1萬噸，約占全省的40%、全國的10%；2016年末捕撈漁船總量7629艘，約占全省的30%。漁業作為舟山的傳統產業、民生產業，在舟山經濟發展中一直占有重要地位，它不僅解決了近十萬漁業勞動力的生計問題，也推動了船舶修造、水產品加工和漁需物資服務等相關行業的發展。因此，研究舟山減船轉產實施情況在浙江省乃至全國都具有普遍意義。

2.舟山漁業發展基本情況。近十年舟山漁業發展呈現幾大趨勢：一是漁業經濟收入總量增長，但增速回落。2007年至2016年十年間，漁業經濟總收入從85.6億元增長到159.5億元，增長86.3%。但從年均增速來看，2016年增長率僅5.2%，遠低于十年間8.0%的平均增速。二是水產品產量穩中有升，但質量下降。2016年水產品總產量190.3萬噸，比2007增長53.7%。但從水產品種類和質量上看，呈現減少和下降趨勢。三是漁船數量減少，但捕撈能力增強。2016年末漁船總數7629艘，比2007年末減少14.9%，但從馬力指標來看，十年來漁船總動力增長17.5%。四是漁業勞動力總量保持穩定，但專業捕撈勞動力數量大幅減少。2016年末全市共有漁業勞動力10.1萬人，比2007年末增加0.6萬人，但其中專業捕撈勞動力4.7萬人，比2007年末減少0.9萬人，降幅達16.1%。

（二）減船轉產方案及實施情況

1.減船轉產方案。浙江省減船轉產方案明確要求，至2020年，全省壓減海洋捕撈漁船2580艘、總功率43萬千瓦，壓減漁船數量占原有漁船總數的12.4%。其中，舟山計劃壓減漁船733艘、總功率13.2萬千瓦，在全省占比近三分之一。減船政策的實施使得一部分漁民將失去原有工作甚至退出捕撈行業。為此，方案中明確提出按照上交的功率指標對于此次減船涉及的船東給予相關政策補償。補償來源于三個方面：一是國家減船轉產補助標準為5000元/千瓦。二是按照“省定上限、逐年遞減”的原則從省下達的漁業油價補助資金中統籌部分用于提高減船補助標準。三是以多種形式進行地方補助，鼓勵漁民向水產養殖業、休閑漁業等第二、三產業及其他非漁產業轉移。如岱山縣，對船主個人按照其不同的轉業方向進行不同程度的補助，對于積極發展休閑漁業、漁家民宿及其他涉旅相關產業的，一次性補助8萬元；對于積極報考海運大專班的，給予50%的學費補貼等。

2.減船轉產實施情況。方案實施以來，舟山以“保護東海，舟山先行”為目標，堅決貫徹落實浙江省委省政府決策部署，實施鐵腕整治。由于五年減船計劃補償標準逐年遞減，且減少幅度大，漁民都希望在第一年完成減船，因此各地減船政策落實速度快，漁民減船轉產積極性高，不少漁區出現了申報拆解漁船數量超出計劃的情況。以普陀區為例，已完成減船241艘、總功率4.9萬千瓦，實現五年任務一年完成的佳績。截至到2017年6月底，舟山市已完成漁船拆解507艘，完成五年計劃總數的70%，涉及漁業勞動力達4000多人，其中船東1000余人。

減船轉產現狀及存在的困難、問題

（一）減船轉產現狀

1.漁業勞動力就業市場基本達到供需平衡。根據有關部門資料顯示，2015年舟山市從事捕撈業的勞動力有6.8萬人，其中市內勞動力5.1萬人，占比75.3%；市外勞動力1.7萬人，占比24.7%。全市總計漁船7758艘，漁業勞動力需求量近7萬人，漁業勞動力就業市場需求量遠高于本地漁業勞動力的總量，大量海洋捕撈外來勞動力涌入舟山市，一定程度上緩解了漁業用工緊張的矛盾。漁船拆解后，就業市場對漁業勞動力的需求總量下降，與本地漁業勞動力數量保持基本平衡，部分外來漁業勞動力被置換出去。2.本地漁民基本實現再就業，且以返漁為主。外來漁民被置換出去后，本地漁民再就業的壓力得到了很大緩解。在接受調查的511位本地漁民中，70.1%的漁民已經實現再就業，但就業方向仍以捕撈業為主，占比高達九成。其中，80.7%再次成為了漁船上的水手，僅有極少數選擇從事水上貨物運輸業及其他行業，如安保、物業等。

3.近四成外來漁民選擇離開舟山。由于漁船拆解，漁業勞動力就業市場需求減少，使原先在舟山就業的外來漁民開始向市外轉移。調查數據顯示，有近四成選擇離開舟山到其他地方尋求新的工作機會。這些漁民離開舟山不僅是因為所在漁船被拆解，還有很大一部分原因在于減船轉產配套政策扶持對象主要是本地漁民，外來漁民基本享受不到。留下來的這部分外來漁民基本還是繼續從事漁業捕撈。

（二）減船轉產存在的困難和問題

1.漁民自身素質不高，轉產轉業難。一是年齡普遍偏大。調查顯示，減船涉及漁民平均年齡達49.1歲，50歲及以上占到一半以上。其中，50-54歲人數最多，占比達21.7%；55-59歲和45-49歲人數分別為20.5%和18.8%；60歲以上也達到了11.6%，且有10.1%的年齡在60-64歲之間。二是文化水平偏低。減船涉及漁民的學歷普遍為初中及以下水平，占比高達97.9%，文化水平過低成為轉產再就業的主要障礙。三是職業技能單一。調查顯示，本地漁民從事漁業捕撈平均年限達27.4年，其中，從事捕撈30年以上的占45.9%；從事捕撈21-30年的占24.8%。由此可見，減船涉及漁民大多在十七八歲就從事捕撈，除捕魚外基本未從事過其他行業，職業技能較為單一。

2.漁區經濟結構單一，就業選擇范圍較窄。根據有關資料顯示，漁業捕撈收入占漁業總收入的比重逐年下降，但2015年捕撈收入仍占漁區總收入的60.4%，漁區產業結構有了一定優化，由原來單一捕撈，逐步走向捕撈、養殖、加工并進發展的趨勢，但相比其他地區，產業結構依然單一，就業機會仍然偏少。調查顯示，當被問及影響再就業的主要原因時，有56.7%的人表示“本地缺少其他產業，就業機會少”，占比最高。如岱山縣雖有相關補助政策，但減船漁民中無一人轉產到休閑漁業，這與岱山縣沒有形成休閑漁業發展的大環境有著密切關系。另一方面，漁區同行業容納量小。以朱家尖某漁業村為例，當地休閑漁業發展已經相對飽和，“體驗式出海捕魚”等項目早已被其他非漁民搶占先機。同時，當地對于休閑漁船的數量也有一定控制，減船漁民想要再進入這一行業可謂難上加難。

3.社會保障制度不完善，漁民養老壓力大。當前漁民的社會保障相對滯后，一旦漁民退出賴以生存的大海，如果沒有相應的養老、醫療等社會保障政策配套，轉產漁民和退休漁民的生活就會出現很大困難。2016年11月，舟山出臺《海洋捕撈漁民養老保障工作指導意見》（以下簡稱“意見”），旨在進一步完善漁民養老保障工作，提高漁民養老保障基本待遇水平。但意見實施以來，各項參保及補助辦法被漁民接受和認可度不高，參保率較低。調查顯示，受訪漁民中，僅有15.6%的人參與此項漁民養老保險，漁民認為這項政策缺乏吸引力，受益不多。一方面，如果漁民要參加這項漁民養老保險，原來發放的集體捕撈漁民生活補貼就會被取消，兩者相比，參與漁民養老保險獲得的補償并沒有提高多少，反而自己還要先支付一筆數額不小的費用，漁民覺得這樣并不劃算。另一方面，此項漁民養老保險并不像失地農民養老保險一樣納入全國社會保障體系，補貼金額不會逐年遞增，因此，漁民不看好此項保險的長期收益。

4.漁業管理服務不完善，部分減船漁民情況難掌握。近年來，舟山積極培育專業漁管組織，漁業管理服務不斷規范。目前，全市有國內捕撈漁業公司6家、農業部遠洋漁業資質企業33家、海洋捕撈專業合作社62家、漁業管理服務站52家，通過這些組織對全市6000余艘（占全市捕撈漁船總數的75%）漁船實行捕撈勞動力、漁船保險、漁業安全生產等方面的管理。此外，依托各縣區漁業行業協會設立了漁船勞動力管理中心，下設分中心和漁船勞動力管理服務窗口，開展漁船信息進入軟件管理系統，對下海勞動力進行身份登記，漁業“四小證”審核登記，書面簽訂短期雇工工作約定等方面的管理和服務。但走訪調研發現，目前依然存在部分漁民尤其是外地漁民的個人身份、健康狀況等信息難掌握的情況，在海上作業時出現疾病發作、翻船落海的慘劇發生。這也導致在減船轉產方案實施中，減船漁民情況難以掌握，面向減船漁民的就業養老政策難以有針對性的落實。

5.漁業聯合執法機制滯后，減船成效削弱。由于浙江省減船力度大、速度快，但周邊外省減船力度小，一定程度上削弱了浙江省減船成果，使得減船對海洋資源的保護作用弱化。雖然，近年來舟山不斷加強漁業執法，但這類現象仍時有發生。調研中，我們還了解到，部分減船漁民通過租用外省市漁船再度返漁，而舟山市漁業部門對外省市漁船監管有限，帶來較大安全生產隱患。

進一步完善減船轉產促進漁業可持續發展的建議

（一）注重實體經濟發展，加快海洋捕撈業內部結構調整。一是注重實體經濟中最為活躍和吸納漁業勞動力就業能力最大的民營經濟和中小微企業的發展，促進漁民再就業保持長期穩定。二是積極推進江海聯運服務中心建設，引進建設一批重大產業，大力培育航運重點骨干企業，支持其廣泛吸納減船漁民再就業。三是加強漁業作業方式的調整力度，著重發展對資源破壞小的，經濟效率明顯的作業模式。提高對釣類作業的補助力度，優先發展釣類作業。四是大力發展舟山遠洋漁業，推進漁業國際化進程。五是積極推進涉海產業多頭發展，尤其是濱海旅游業、休閑漁業、水產品加工運輸業、海水養殖業、海洋運輸業等其他產業，讓減船漁民能有更多機會轉產轉業，推動漁區經濟轉型。

（二）加大漁業勞動力轉產轉業政策扶持。對轉入休閑漁業等行業再就業的漁業勞動力實行政策扶持。優先支持減船漁民進入休閑漁業等行業，提供減免營業稅、享受農業用水用電收費標準等優惠政策。開通海運和遠洋捕撈考證綠色通道，給予減船漁民特殊考證政策，降低考證門檻，提高證件考取通過率。建立海運、遠洋捕撈勞動力培訓機制，為減船漁民提供再就業機會，為推動海運業和遠洋捕撈業發展提供充足的勞動力。

（三）改進和完善漁民養老保障。一是針對漁民生活困難，根據漁民漁船拆解、船網工具指標處置情況，加大財政補貼、社會救助力度等手段，切實解決漁民養老保障問題。二是分類推進不同漁民群體的養老保障工作，以未參加企業職工基本養老保險的傳統海洋捕撈漁民為工作重點。三是加大對困難漁民的幫扶力度。四是積極拓寬漁民養老保障的資金渠道，建立健全海洋捕撈漁民民生保障機制。

（四）進一步加強漁業從業人員管理與服務。一是建立全市漁業從業人員信息庫。對漁業從業人員的基本情況、從業經歷、持證情況、用人單位等相關信息進行登記，實現信息共享、動態管理。二是漁船勞動力管理中心定期為信息庫中登記的人員提供生產技能、安全作業和法制道德等方面的培訓，提供保險咨詢、創業扶持、醫療救助等方面的服務。三是建立統一完善的漁業勞動力中介市場，加強對勞動力市場和中介機構的管理，規范中介機構就業指導和收費標準，對違法違規操作的中介機構依法查處，取締無資質中介，指導中介機構建立完整的檔案，促進勞動力有序流動，推進勞動力市場健康發展。

（五）加大漁業科研創新力度。一是完善和改進水產品一線保鮮、保活技術，提高水產品價值，從而提高漁民收入。二是積極推進“互聯網+漁業”，建立水產品投售價格發布機制，利用微信公眾號、手機APP客戶端等平臺發布各類水產品實時動態投售價格，保障全體漁民權益，促進漁民收入普遍提高。三是推進漁船漁港動態監控平臺建設，完善漁政管理指揮系統，強化各類漁業信息系統的資源整合和信息共享。開展漁情統計標準體系建設，加強漁情統計監測和漁業大數據工作。

（六）加大教育培訓力度，提高涉海從業人員綜合素質。一是加大財政、稅收、金融等對社會培訓機構的支持力度。二是依托浙江大學海洋學院、浙江海洋大學等高等院校和舟山技師學院、浙江國際海運職業技術學院等職業技術類院校，不斷擴充專業培訓師資伍，提高教育培訓業務水平。三是廣泛收集和整理漁民意愿，結合舟山經濟發展規劃，科學制定對漁民的短、中、長期教育培訓規劃和實施方案，指導培訓機構根據自身優勢開展差異化培訓項目，避免單一雷同。