全面建成小康社會認定辦法的思考與建議

□王思彤 高萍萍

黨的十九大報告提出，從現在到2020年，是全面建成小康社會的決勝期。全面建成小康社會，是黨中央提出的“兩個一百年”的奮斗目標之一，即：到中國共產黨建黨一百年也就是2020年的時候，全面建成小康社會。這也是習近平總書記提出的“四個全面”之首的戰略目標，是“實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵一步”，是頂層設計。

現在已經是2018年，距離2020年只剩下2年了。隨著十九大精神的貫徹落實，能否如期全面建成小康社會，如何衡量小康社會的全面建成，越來越成為社會各界普遍關心的話題。其中的焦點問題就是：什么是全面建成小康社會？有沒有統一的衡量標準？要不要統一標準？如何認定？但因國家層面沒有出臺全面建成小康社會認定辦法，目前各地有些不知所措。有的不敢冒進，生怕自定標準把握不準，造成被動：有的等待觀望，缺乏前進動力；有的則存在畏難情緒和僥幸心理，意在蒙混過關。凡此各種，都不利于全面建成小康社會任務的順利完成。

從總體小康到全面建設小康社會，進而發展到全面建成小康社會，意義已經完全不同。本文介紹了小康社會監測評價的發展脈絡，分析了全面建成小康社會認定的難題，提出采用全國統一標準、采用核心指標值衡量法來進行小康認定等建議。

從總體小康到全面建成小康社會的發展脈絡

當代中國，鄧小平同志是公認的“小康”概念的最早倡導者。1979年，小平同志在會見日本首相大平正芳時，首次用“小康之家”一詞來描述中國的現代化。1982年黨的十二大首次提出“小康”概念并把它作為全黨奮斗目標。

小康既是一種理想的社會形態，在當代中國也是一個量的概念。小康目標首先是與人均GDP聯系在一起的。早在1984年，小平同志就指出，“所謂小康，從國民生產總值來說，就是年人均達到八百美元。”這個指標后來也成為江蘇等省探索性地認定本地小康實現程度的核心指標之一。

小康目標值在我國也經歷了一個水漲船高、不斷抬升的過程。1982年黨的十二大確立小康目標時的提法是“力爭使全國工農業的年總產值翻兩番”，后來又改成國民生產總值翻兩番。到了1995年，國民生產總值翻兩番的目標已經提前實現。當年召開的黨的十四屆五中全會把目標修改為，到2000年“人均國民生產總值比1980年翻兩番。”但這個目標也很快于1997年提前實現了。

2000年10月，黨的十五屆五中全會指出，“我們已經實現了現代化建設的前兩步戰略目標，經濟和社會全面發展，人民生活總體上達到了小康水平，開始實施第三步戰略部署”。但是2002年黨的十六大強調，我國當時的“總體性小康”還是“低水平的、不全面的、發展很不平衡”的小康，并提出在21世紀頭二十年，全面建設惠及十幾億人口的小康社會，“國內生產總值到2020年力爭比2000年翻兩番”。2007年的十七大把目標修改為“實現人均國內生產總值到2020年比2000年翻兩番”。2012年十八大則正式提出到2020年“全面建成小康社會”，“實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”，標志著我國的小康建設目標已經從全面建設進入到全面建成階段。2015年2月，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班儀式講話中指出，全面建成小康社會是我們的戰略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰略舉措。

全面建成小康社會的基本內涵

從總體小康到全面建設小康社會，進而發展到全面建成小康社會，意義已經完全不同。與總體小康相比，全面建設小康社會已經發展成為更高水平、內容比較全面、發展較為均衡的小康社會。而全面建成則是進入了最后沖刺階段，給實現這種更高水平的小康確定了一個時點，即2020年。

全面建成小康社會，關鍵詞是“全面”與“建成”。“全面”指的是發展的平衡性、協調性、可持續性，既體現在覆蓋人群與地域的全面性，也體現在涉及領域的全面性，體現為經濟、政治、文化、社會和生態文明建設五位一體全面協調發展的要求，其中覆蓋人群與地域的全面性應該是百姓最關心的；“建成”體現為相關監測評價指標的如期完成，特別是十八大確定的國內生產總值和城鄉居民人均收入這兩個核心指標的完成，即2020年比2010年翻一番。

回顧小康目標演變的歷史，不難看出，無論提法怎樣變化，小康目標都是與量化的核心指標特別是國內生產總值和城鄉居民人均收入緊密聯系在一起的。除了上述兩個核心指標，中央領導同志在不同時間和場合還提到了與全面建成小康社會相關的內容，也是全面建成小康社會認定時必須考慮的方面。

2014年11月，習近平總書記在福建調研時強調，全面建成小康社會，不能丟了農村這一頭。要支持和幫助貧困地區和貧困群眾盡快脫貧致富奔小康，決不能讓一個蘇區老區掉隊。

2014年12月，習近平總書記在江蘇調研時強調，沒有全民健康，就沒有全面小康。要推動城鄉基本公共服務均等化，為群眾提供安全有效方便價廉的公共衛生和基本醫療服務，真正解決好基層群眾看病難、看病貴問題。

2015年1月，習近平總書記在會見云南省怒江州貢山獨龍族怒族自治縣干部群眾代表時強調，全面實現小康，一個民族都不能少。

2015年2月，習近平總書記在陜甘寧革命老區脫貧致富座談會上強調，沒有老區的全面小康，特別是沒有老區貧困人口脫貧致富，那是不完整的。這就是我常說的小康不小康、關鍵看老鄉的涵義。

2015年6月，習近平總書記在部分省區市扶貧攻堅與“十三五”時期經濟社會發展座談會上強調，沒有貧困地區的小康，沒有貧困人口的脫貧，就沒有全面建成小康社會。我們不能一邊宣布實現了全面建成小康社會目標，另一邊還有幾千萬人口生活在扶貧標準線以下。如果是那樣，就既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對全面建成小康社會的認可度。

2015年10月，習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上強調，雖然全面小康不是人人同樣的小康，但如果現有的7000多萬農村貧困人口生活水平沒有明顯提高，全面小康也不能讓人信服。全面小康，覆蓋的區域要全面，是城鄉區域共同的小康。對城鄉地區收入差距，也要全面認識。城鄉區域之間生活成本特別是居住成本很不一樣，光看收入也不能準確反映問題。

2015年11月，習近平總書記在關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明中強調，農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。我國現行脫貧標準是農民年人均純收入按2010年不變價計算為2300元，2014年現價脫貧標準為2800元。按照這個標準，2014年末全國還有7017萬農村貧困人口。綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現價計算的標準。據測算，若按每年6%的增長率調整，2020年全國脫貧標準約為人均純收入4000元。今后，脫貧標準所代表的實際生活水平，大致能夠達到2020年全面建成小康社會所要求的基本水平，可以繼續采用。

2015年11月，習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上強調，全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，農村貧困人口全部脫貧是一個標志性指標。我說小康不小康，關鍵看老鄉，關鍵看貧困老鄉能不能脫貧。全面建成小康社會，是我們對全國人民的莊嚴承諾，必須實現，而且必須全面實現，沒有任何討價還價的余地。不能到了時候我們說還實現不了，再干幾年。也不能到了時候我們一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人生活在扶貧標準線以下。我們必須向貧困發起總攻，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會。

由此可見，全面建成小康社會的認定，除了十八大明確提出的國內生產總值和城鄉居民人均收入這兩個參考指標外，還必須相應補充其他指標，特別是脫貧指標，以及百姓認可度、滿意度指標，才能既符合中央要求，又能被百姓認可。

小康社會監測評價的發展脈絡

隨著小康目標的提出，我國政府統計部門很快開展了相關的統計監測評價工作。

1995年，國家統計局會同當時的國家計委、農業部等單位制定了“全國人民小康生活水平的基本標準”和“全國農村小康生活水平的基本標準”“全國城鎮小康生活水平的基本標準”三套定量評估小康標準，并成為衡量小康的基本參照系。

“全國人民小康生活水平的基本標準”包括經濟水平、物質生活、人口素質、精神生活和生活環境等5大類16個指標。“全國農村小康生活水平的基本標準”包括收入分配、物質生活、精神生活、人口素質、生活環境、社會保障與社會安全等6大類16個指標。“全國城鎮小康生活水平的基本標準”包括經濟發展、物質生活、人口素質、精神生活、生活環境與社會保障等5大類12個指標。

到了2000年，“全國人民小康生活水平的基本標準”所列的16個指標有13個完成或超額完成了。經國家統計局測算，小康生活水平實現程度達到了95.6%，城鄉居民生活基本實現了總體小康。當年召開的黨的十五屆五中全會據此指出，“人民生活總體上達到了小康水平”。

2003年起，國家統計局著手對全面建設小康社會進行研究，提出了《全面建設小康社會統計監測指標體系》，包括經濟發展、社會和諧、生活質量、民主法制、科教文衛、資源環境等6大類21項，并據此對2000-2006年我國全面建設小康社會進程進行了監測和評價，于2007年公開發布了《2006年中國全面建設小康社會進程統計監測報告》。報告顯示，2006年，中國全面建設小康社會的實現程度達到69.05%。

2008年6月，根據黨的十六大、十七大精神，國家統計局制定了《全面建設小康社會統計監測方案》，包括經濟發展、社會和諧、生活質量、民主法制、文化教育、資源環境等6大類23項指標。2011年，國家統計局公開發布了《中國全面建設小康社會進程統計監測報告（2011）》，指出2010年中國全面建設小康社會的實現程度達到80.1%，比2000年提高20.5個百分點，6個大類的實現程度都有較大的提高，東部、中部、西部和東北地區四大區域全面建設小康社會的實現程度均有明顯提升。其中，東部地區實現程度為88.0%，中部地區為77.7%，西部地區為71.4%，東北地區為82.3%。

2013年，根據黨的十八大精神，國家統計局對《全面建設小康社會統計監測方案》進行了修訂，形成了《全國全面建成小康社會統計監測方案》，在系統內進行試算。到2016年，該試行方案不斷完善后，已擴展為包括經濟發展、民主法治、文化建設、人民生活、資源環境等5大類共42項指標。在此期間，國家統計局未正式印發小康監測方案，也未再發布監測結果。

小康監測先行省份的基本經驗

全面建成小康社會既然是一個量的概念，那就應該有一個符合我國國情的、絕大多數地區和百姓能夠接受的、全國統一的量化標準。如果沒有這樣的認定標準，那小康就可能變成一個內涵不具體的、各地區可以自說自話的、缺少嚴肅性和科學性的抽象符號了。在這方面，一些先行省份已經走出的小康探索之路可供全國借鑒。

比如江蘇，2003年，在國家對全面小康的具體形態和量化標準沒有明確統一要求的情況下，根據省委要求，省發改委、省委研究室、省統計局、省社科院等部門共同開展了調查研究，對江蘇全面建設小康社會的基本目標、時序進度作了總體考慮，界定了比較科學合理、具體明確的量化標準，明確了制定指標體系的若干原則，特別是體現百姓生活水平，體現分類指導，體現可比性、可操作性和導向性。2003年7月，《江蘇省全面建設小康社會主要指標》經省委十屆五次全會討論通過，從而在全國最早提出了由經濟發展、生活水平、社會發展、生態環境4大類18項25個指標組成的衡量全面小康的省域指標體系，發揮了重要的導向和激勵作用。

江蘇制定全面建設小康社會指標的根本目的，就是要引導全省努力建設一個不含水分、人民群眾得實惠、老百姓認可的高水平全面小康。為此，在具體考核各地建設全面小康成效時，注意把握了三條檢驗標準。

1.達標到縣：要求縣縣達小康。省委省政府明確，檢驗省、市是否實現全面小康目標，不僅要以省、市為單位算總賬，更要以縣為單位算細賬，看大多數縣是不是達到了全面小康指標。

2.收入過關：要求多數群眾達到全面小康收入水平和生活質量。江蘇要求，人均GDP、城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入這三個指標是必須達到的核心指標。

3.百姓認可：要求大多數群眾認可全面小康的實際成果。省統計局專門成立了江蘇省社情民意調查中心，利用CATI系統進行電話訪問，了解人民群眾對全面小康的認可程度。對認可度達不到60%的，實行一票否決。

遵循這樣的指標體系和檢驗標準，省委省政府責成省統計局等部門持續不斷地開展了小康進程統計監測工作，堅持達標一個認定一個，經過十多年的不懈努力，于2016年完成了首輪縣縣達小康的創建與認定，得到了方方面面的認可，也為全國提供了經驗借鑒。

全面建成小康社會認定的難題

全面建成小康社會的認定，目前看主要有以下幾個難題：

第一，全面建成的時點已經十九大再次確定，即2020年，不可變更。

第二，參考指標及其實現程度沒有變更。十九大報告雖然沒有重申十八大提出的國內生產總值和城鄉居民人均收入2020年比2010年翻一番，但也沒有改變十八大提出的量化指標，或明確提出其他替代指標。

第三，農村貧困人口全部脫貧已經成為一個硬性指標，必須如期實現。這對一些貧困人口集中的地區來說，任務十分艱巨。據國家統計局資料顯示，截至2015年，全國只有北京、天津、上海、江蘇、浙江沒有貧困人口，貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川等省份貧困人口都在400萬人以上。

第四，全面建成小康社會，是采用全國統一認定標準，還是各地自行確定標準，目前尚無定論。

第五，如果采用統一的認定標準，那具體指標有哪些，監測與認定工作如何實施？人民群眾對全面建成小康社會的滿意度如何量化？

這五個難題都是全面建成小康社會認定過程中繞不過去的坎，必須給出明確答案。

全面建成小康社會認定的幾點建議

以上五個難題中的前三個都是與小康建設實績掛鉤的，是底線，是不可輕易變更的，沒有退路，也沒有商量余地。爭議比較大、變數也比較大的是后兩個難題。對此，我們提出以下建議：

1.建議采用全國統一標準來進行小康認定。

小康社會從一開始就是中央提出的奮斗目標，其階段性目標、實現程度及相關要求，也都是中央全會確定的。因此，全面建成小康社會是全國上下的統一行動，也應該制定統一的衡量標準，不分南北東西，不論發達欠發達，一把尺子量到底。這樣既能有效避免各地自行確定標準所帶來的隨意性，也能有效防止按東中西確定標準所帶來的不可比性，同時也能為以多大區域為總體進行認定與宣布留下余地。能以縣為總體，實現縣縣全面建成小康社會，當然最好。不能的話，就以地市為總體，或者以省區市為總體。我國地域遼闊，東中西差異很大，即使以省為總體達到了全國統一的全面建成小康社會的目標，也是非常了不起的一件事，是對2000年以全國為總體實現“總體小康”的拓展與深化，也符合全面建成小康社會的基本涵義。

2.建議采用核心指標值衡量法進行小康認定。

統計監測評價，無非是兩種主要方法。一種是指標值衡量法，即對照指標值進行一一檢驗；另一種是綜合指數法，即對各指標進行加權計算后得到一個綜合指數，作為實現程度的檢驗指標。兩種方法各有利弊。指標值衡量法是一對一、硬碰硬的，沒有回旋余地；綜合指數法可以彌補個別指標的欠缺，也可以人為界定指標權重和實現程度。由于我國各地資源稟賦、基礎條件、發展定位差異很大，無論采用哪一種方法，指標越少，越容易實現，反之則難度會越來越大。這跟十項全能與鐵人三項是一樣的道理。因此，我們建議采用核心指標值衡量法進行小康認定，把因地區差異帶來的不利影響降低到最小程度，同時增強小康認定的說服力。

3.建議確定4個核心指標進行小康認定。

這4個核心指標有：國內生產總值增長率，城鄉居民人均收入增長率，農村貧困人口脫貧率，人民群眾對全面建成小康社會的滿意度。國內生產總值增長率和城鄉居民人均收入增長率的目標值均為100%，即2020年比2010年增長100%，依據是十八大提出的到2020年“實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”。農村貧困人口脫貧率目標值為100%，即2020年實現貧困人口全部脫貧，脫貧標準為人均純收入4000元，依據是習近平總書記關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的說明。人民群眾對全面建成小康社會的滿意度目標值為60分（滿分為100分），依據是常規的滿意度測評理論及相關滿意度測評實踐，特別是江蘇縣級小康民意調查測評實踐。

滿意度調查可由權威民調機構如國家統計局社情民意調查中心統一實施，利用CATI系統進行抽樣調查，減少人為干擾，增強真實性和可信性。考慮到前3個核心指標只能反映經濟更加發展和人民生活更加殷實，不能反映民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧的情況，建議在滿意度測評體系中盡可能融入與百姓生活息息相關的內容，如收入、住房、醫療、交通、安全、環境、教育等，以彌補核心指標涵蓋面不足的問題，并引導各地正確理解“全面”、努力狠抓“全面”、提高人民群眾滿意度。

4.建議允許先行地區提前宣布全面建成小康社會。

全面建成小康社會，雖然給定的時間節點是2020年，但由于各地情況不同，全面建成的具體時間也會有先后。一旦全國統一的認定標準確定，就要及時組織各地開展自評自測和統一驗收工作，并允許符合條件的先行地區以縣、市、省為總體，提前宣布全面建成小康社會。各市、縣建成情況可由各省區市負責監測并發布結果，各省區市建成情況由國家負責監測并發布結果，以點帶面，以先進促落后，發揮示范引導和鼓勵鞭策作用，提振全面建成小康社會的信心。

5.建議嚴肅小康認定的紀律。

全面建成小康社會是一項硬任務，直接關系到各級黨政領導干部的政績考核與評價，實施過程中極有可能出現“數字小康”“數字脫貧”等統計造假、弄虛作假現象，出現人為干擾小康滿意度調查的情況。因此，建議從黨風廉政建設和反腐敗高度來嚴肅小康認定的紀律，堅決制止并嚴肅查處統計造假、弄虛作假行為，堅決杜絕“官出數字”“數字出官”現象，牢固樹立“脫真貧，真脫貧”的指導思想，引導全國上下建成一個不含水分的、人民群眾得實惠的、老百姓認可的實實在在的全面小康。