社會組織健康發展的有效路徑研究

董立人 郭曉麗 馮 東

當前我國各項改革正向縱深領域發展，各種利益關系之間呈多元化。社會組織的改革催化著組織方式和階層結構的深刻變化。在以往計劃經濟時期或在改革開放的初期階段，政府的統一集中組織，社會生活的慣有社會管理模式，已不能適應新常態下社會發展的要求，這就更加迫切要求加強和改革社會治理。

一、當前我國社會組織發展與管理存在的主要問題

近年來，我國社會組織呈穩步增長趨勢，在經濟社會發展過程中發揮了重要作用。然而，面對新常態、新變化、新需求等的環境，社會組織發展與管理中存在諸多問題或不足，主要表現在以下幾個方面：

（一）社會組織區域性發展不均衡

目前，我國社會組織發展存在地區發展嚴重不均衡問題。各省、市的省會城市能夠認識到社會組織在推動社會治理創新，解決社會問題中的作用，并通過政府扶持，購買專業服務的方式推動社會組織發展。但是并非各地市均能了解社會組織的功能，普遍對社會組織的地位及作用沒有足夠的認識，往往停留在依賴工會、共青團、婦聯等人民團體提供社會服務上。沒有認識到，實行社會主義民主政治和完善社會主義市場經濟體制，必須揚棄政府包辦一切的全能型政府觀念，必須進行社會治理創新，形成“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法制保障”的社會治理新格局。沒有社會組織，成規模、有效率、高質量的社會協同難以實行，公眾無法借助社會組織這個重要載體參與社會治理。

（二）社會組織的社會資源貧乏

社會組織動員志愿服務資源的能力和規模也非常有限。雖然中宣部、中央文明辦、民政部等8部門聯合印發的《關于支持和發展志愿服務組織的意見》提出，引導和鼓勵志愿服務組織在民政部門依法登記，但制度推行相對遲緩，青年志愿者還是主要通過共青團系統自上而下發動和組織。城市社區的志愿者主要由居委會進行統一協調，而社會組織主要依托所服務項目發掘培育志愿者，導致志愿者數量非常有限，且沒有一個完善的吸納、管理和激勵志愿者的必要機制，這是導致當前我國社會組織在社會資源方面缺乏的重要因素。另外，慈善捐贈是社會組織重要的社會資源之一，慈善捐贈的多少，在社會組織資金構成中的比重，在相當大程度上決定了社會組織的公益性質及其致力于社會公益事業的活動和功能。在我國，總體上看，資金不足、來源單一是社會組織普遍面臨的突出問題。

（三）社會組織的群眾認知度低

當前我國對社會組織的認知沒有得到全面有效普及，普通民眾對于社會組織的性質以及社會組織能夠提供什么服務均不了解。由于人民群眾缺乏對社會組織的理性認知，導致參與社會組織活動的熱情和效率不高。社會組織在正式開展服務之前，需要花費大量的時間及精力去普及社會組織相關知識，打消群眾對社會組織的防備心理，這就導致社會組織發展緩慢。社會大眾及媒體對于社會組織的認知程度大部分也還處于初級階段。大眾媒體對于社會組織的類型、專業服務內容、服務理念等也不夠清晰，在做宣傳推廣中也出現偏差，導致社會組織成員極易出現自我成就感低、心理壓力大，進而引發離職現象等等，這些不足很大程度上制約了當前我國社會組織發展。

（四）社會組織治理相關法制法規體系不健全

我國關于社會組織的立法不夠健全，直接表現為由全國人大及其常委會制定的法律缺位。由于《社會組織法》缺位，客觀上無法給行政行為提供指導思想、劃定活動邊界，其后果是各級政府民政部門面對社會組織這一“新生事物”，出于規避行政風險的考慮，較為普遍地重視控制管理，輕視權利保障，所出臺的種種規定以限制為主，對社會組織發展構成了阻礙。

（五）社會組織自身管理能力弱

社會組織保持長久生命力的來源在于不斷積累服務經驗，不斷提高專業化能力。北京、上海、廣州、深圳等相對經濟發達的省市，社會組織發展得較好。而其他省市的社會組織在資源動員能力、組織管理能力、協調互動能力、危機應對能力、專業服務能力等都有較大的短板現象。當前我國社會組織發展還處于初級階段，需要不斷完善組織內部管理架構，規范組織制度，推動制度落實。對于員工管理及服務提升能力、項目運作管理方面還有較大的發展空間。社會組織與各種市場力量、各級黨委政府及媒體之間交流、互動與整合資源也相對較少。大多數組織在發展過程中傾向于單打獨斗，在開展項目上較少聯合行動或合作，除了政府或官方機構推動的自上而下的大型項目之外，跨領域、跨部門、跨地區的重大公益活動也少之又少。

二、當前我國社會組織發展與管理存在問題原因分析

（一）社會環境問題

一是社會公眾參與意識未形成。隨著“四個全面”戰略布局、“五位一體”總體布局和“五大發展理念”的實施，我國工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化進程明顯加快，體制轉軌與社會轉型共同推進，隨之發生著社會結構、組織形式、利益格局、思想觀念的巨大變化。社會公眾不再是以往因為地緣、親緣關系聚集而成社區，而是因業緣關系不斷聚集形成新的商品房小區、拆遷社區等。伴隨著勞動力的素質與就業需求的不匹配，貧富差距仍在，公眾更多地關注于自身事務，對于參與社會治理的熱情不高、渠道不清、方式不明，缺乏有效激勵機制，公眾參與社會治理意識較為淡薄。

政府促進、引導公眾依法理性有序參與社會治理，重點在于培養參與意識，認真履行參與責任；激發群眾參與動力，提升群眾參與能力；探索公民參與社會治理的機制和途徑，為公眾參與創造必備條件，從而形成人人參與社會管理，人人共享和諧社會的良好局面。社會組織在工作過程中一直在努力接納和吸引公眾參與到社區建設當中，引導公眾認識社區，花費大量時間及經歷努力營造睦鄰友好的社區氛圍，激發公眾參與激情。但因為很大一部分的公眾沒有形成參與意識，導致社會組織在工作過程中進展緩慢，需要前期做大量動員工作，帶領公眾重拾參與社會治理的熱情。

二是社會轉型中“供給側結構性改革”不到位。在計劃經濟時期或在改革開放初期，政府單一管理，即由政府單一主體承擔全部政治經濟社會職能。但是，隨著中國特色社會主義市場經濟的蓬勃發展，國家治理體系和治理能力現代化，改善民生保障成為政府的重要職責。這就要求政府部門不僅要履行好經濟調節和市場監管的職能，更要履行好公共服務職能。在“放管服”改革的環境條件下，廣大人民群眾對于政府公共服務的需求呈多元化、復雜性趨勢，社會需求與政府管理方式矛盾不斷，這就需要認真貫徹落實“供給側結構性改革”。地方政府在改革中需要厘清“定位”、“越位”、“缺位”等關系，在社會轉型中，需要處理好政市分開、政事分開、政企分開、政社分開、政資分開等的問題日益突出，任務日趨繁重。社會發展治理和建設服務型政府形成的政府公共服務責任，與政府人力、物力等行政資源匱乏之間的矛盾等，政府、社會組織都需要共同學習、相互促進并轉變公共服務方式和條件。整體社會環境造成地方政府在加強和創新社會治理能力，探求新的公共服務供給途徑，購買社會組織公共服務機制建設方面出現的“心有余而力不足”的現象。為此，政府機關、社會組織需要推進“供給側結構性改革”。

（二）社會組織自身發展問題

一是社會組織內部管理層次低。清華大學NGO研究所調查顯示，當前我國社會組織主要面臨五大問題：資金不足、缺少活動場所與辦公設備、人才不足、政府部門的支持力度不夠、組織內部管理不到位。其中涉及社會組織自身的問題主要是資金不足、人才短缺和管理混亂。

從當前我國社會組織發展現狀來看，資金不足、專業人才匱乏和內部管理混亂問題同樣存在。從資金方面來說，目前社會組織最主要的收入來源是政府購買社會服務財政支出和扶持補貼。其他慈善贊助或公益項目創投經費占比較少。社會組織收入來源相對單一，很大一部分是依賴政府部門，最終形成行業發展瓶頸，不利于社會組織的自主發展。

從人力資源來看，當前我國有19所高校開設社會工作專業，每年畢業生將近1000人，但是由于目前我國社會組織整體行業發展前景問題，有大批學生畢業后并未從事本專業工作，一些學生又選擇社會組織發展相對較好的北上廣深地區。當前我國的社會組織發展在此背景下產生，隨著政府購買社會服務的不斷增加，人力資源缺口越來越大。現有專職人員務實能力較弱，缺乏專業技術能力及創新精神，需要較長時間培養，才能提供高質量的社會服務。同時，社會組織承接政府購買的社會服務時，因為政府撥付的項目資金到位慢，導致項目配置人員嚴重不足，需要依賴大量的志愿者進行協助。

從社會組織自身建設角度來看，當前我國社會組織內部治理結構還不健全，主要是內部職能分工不清，缺乏有效的民主決策機制，理事會及監事會尚未發揮實際作用；少數社會組織財務管理不規范，財務人員配置不符合規定；部分社會組織注冊成立以來就停滯不前，沒有服務項目可以開展，但是又不主動參加公益活動；有的社會組織不注重服務能力提升及服務規范化建設，導致購買方及用人單位評價過低，社會形象較差，公信力不高。這也間接導致了社會組織整體行業發展速度較慢，社會影響力較低。由于以上問題的普遍存在，使得當前我國社會組織在獨立性、自治能力和社會公益性等方面與發達地區還存在較大差距，還沒有能力承擔多元治理中社會組織應該承擔的社會治理任務。

二是扶持社會組織的措施少。社會組織要正常有序的運轉，那必須有足夠的財政支持，然而民間“非行政化”的社會組織工作經費較少，社會組織管理和指導的經費缺口較大。有些純民間社會團體，只能勉強支撐運作，資源獲取問題已經嚴重制約社會組織的發展。部分政府部門還在用落后的管理方式服務與管理社會組織，沒有形成相互協調、相輔相成的工作方式。

社會組織的資金來源應該真正實現多渠道，即政府購買服務、社會捐贈和受益人買單等形式。可是目前政府購買服務各地投入及購買標準不同，社會組織接受社會捐贈困難，受益人又不愿意買單，以致社會組織提供的服務持續性無法保障，專業性也面臨嚴峻挑戰，最終導致的結果是社會組織整個行業良莠不齊。社會組織孵化、培育、能力建設及系統化培訓方面提供的扶持卻很少，在社會組織專職人員繼續教育方面未開辟良好渠道，不能滿足社會組織發展中越來越多樣化的需求，發展經費與服務水平之間沒法形成正比，導致惡性循環。

（三）法律法規環境問題

立法進程滯后。法律法規是一個國家或地區實現有序發展和社會穩定的基本保障。法治化程度被視為衡量一個國家或地區發展水平的基本標準之一。迄今為止，我國針對社會組織的專項立法比較少，目前沒有一部全國人大制定的關于社會組織的基本法律和制度，與社會組織相關的規章制度都是以條例和政策性文件的形式出現，內容相對片面，缺乏應有的權威性。因為社會組織的相關立法滯后，導致社會組織在社會上的地位和作用缺乏明確法律規定，社會組織在地方政府注冊時，地方政府以無法律明文規定為由，在選擇行政作為和行政不作為上存在過大的自由裁量權，極大壓縮了社會組織參與社會治理創新的活動空間，還沒有得到社會的廣泛認同。

法治化程度低。目前有關社會組織的管理主要還是依靠原有的行政規章進行，法律在調整政府和社會組織關系中并不對等。一方面如何有效規范社會組織的發展是行政機關的一個大問題，缺少政府部門保護，如何能維護和規范社會組織的獨立地位和合法權益。另一方面，已有的社會組織法規還不完善。在司法實踐中，仍然存在僅以社會組織從事經營活動來判斷社會組織行為違法的情形。禁止社會組織從事經營活動，將使得社會組織難以生存，更談不上健康發展。社會組織營利與否的判斷標準，不應是社會組織是否從事經營活動，而應是如何分配經營所得。現行部分法規沒有及時進行修改和補充。有的法規立法層次和質量較低，內容側重于登記程序，與其他法規銜接性差，在具體問題上缺乏實用性和可操作性。

三、優化社會組織發展與管理創新的路徑

（一）加大政府對社會組織的指導作用

一是加快思想觀念轉變。推動政府部門解放思想，提高對社會組織參與社會治理的必要性和重要性的認識。政府各部門要統一思想，正確認識和接納社會組織在社會服務領域、服務方式、服務對象等方面對政府公共服務的積極補充作用；在應對突發事件、調解矛盾沖突，增進社會和諧融洽等方面的有利身份，以及對減輕地方政府的財政壓力，緩和官民的緊張關系、改善政府對外、對內形象等方面的積極作用。加快推進政社分開，確定和完善社會組織的獨立地位。政府部門應避免用老套的行政管理思路和方式來指導管理社會組織，避免將社會組織變成政府部門的工具。

二是積極提供政策支持。積極探索社會組織的地方性政策創新，注重為社會組織發展提供政策支持，是政府對社會組織指導作用的重要體現。首先要注重政策支持。有政策才會有后續的相關措施，才會讓地市認識到社會組織在推動社會治理創新中的作用。政策制定應該遵循的原則是：適應形勢，因地制宜；按需開展，構建機制；善用杠桿，激活社會。其實質是政策制定應首先考慮當前我國經濟社會發展形勢，因地制宜地制定適合當前我國社會組織發展的政策，政策制定及落實應遵循需求導向，按照各地市情況進行開展。根據需要適當調整目前社會組織登記管理的體制，構建政府與社會組織合作的良好機制，善用政府這一杠桿，撬動社會資源，孵化挖掘出更多社會力量，實實在在支持社會組織發展。

政府可以在社會組織審批成立、管理運行、監督考核等環節給予社會組織更多的自由度、自主權和社會資源。政府有關部門在行業發展規劃、行業標準制定、研究相關領域發展重大決策時，多采納社會組織的意見和建議，盡可能地讓社會組織參與政府決策，逐步在公共服務和社會治理領域與社會組織建立起合作關系。具體來說，政策支持可通過出臺社會組織登記管理政策、政府購買社會服務政策、社會組織人員薪酬指導標準、社會組織發展激勵機制等方面進行頂層設計，為各地市搞好落實提供政策依據，明確操作方法。在社會組織登記管理方面，要優化、簡化程序，降低準入門檻，但在社會組織服務監管方面也要有具體要求。在政府購買社會服務方面，可倡導各地依據當地財政狀況，社會問題狀況做出具體安排。面對目前社會組織人員薪酬較低的情況，出于保障人才隊伍的目的，要根據當地人均工資標準出臺相應的保護措施。在做好監管的同時，做好相關的發展激勵政策，激發社會組織不斷推動組織內部改革及社會服務創新。

三是不斷加大扶持力度。完善政府購買社會服務機制，加大政府的資助規模。按照“費隨事轉”的原則，將政府轉移的事項由社會組織有償承接；按照“誰委托、誰付費、誰管理”的原則，加強對政府購買服務工作的管理。通過政府補貼、購買服務、專項扶持等方式，確保地方財政資金的穩定投入，并逐步增加扶持力度。規范財政資金投入社會組織的渠道和流程，形成具有穩定預期的財政支持規模，減少財政資金款項和金額的不定期、大幅度的調整。

搭建平臺，構建社會組織孵育網絡。按照政府扶持、社會參與、專業運行、項目合作的模式，構建省、市、區、街道、社區五級社會組織孵育網絡。從省級角度推動社會組織孵化、培育、相關法律構建等工作。創建社會工作培育孵化暨社會創新發展基地，招募初創期、發展成長期和發展困難期三類民辦社會工作機構，提供公共空間、能力建設、資源對接、信息共享、宣傳推介、個案式管理咨詢、公益交流平臺等服務。創建社會組織孵化基地，推動建立街道級、社區級社會組織孵化站，將實體在孵培育與網絡虛擬培育空間相結合，解決社區社會組織孵化培育難題。政府部門要針對在孵化組織提供孵化培育、能力建設培訓、基本辦公設備、項目研發、展示交流、資源共享等方面工作，定期召開沙龍、交流會，助力社會組織規范化建設。利用虛擬空間協助社區服務中心孵化培育社會組織，匯聚社會骨干，挖掘并培育社會公益項目。加大政府扶持力度，推進政府部門向社會組織轉移一定的職能和購買所需的服務，使社會組織切合實際地參與社會管理和公共服務，增強社會組織積極性，從而彌補政府公共服務短板，更好地發揮社會組織作用。

（二）優化科學有序的發展環境

一是盡快推進相關立法落地。中央政府和各級政府應當首先樹立依法行政的基本思路，在法律框架下推進政府職能轉型和社會組織的整體發展。為確保社會組織更好地參與社會治理，需要在法律框架下協調社會組織與黨委、政府的責權分擔，在法治環境中實現社會組織增能、賦權、督責等一系列任務。希望《社會組織法》能夠盡早實施，銜接各層面的法律規范，推動社會組織管理部門完善行政法規和規章，鼓勵地方人大根據地區實際情況，制定符合本地區社會組織發展的地方性法規和政策，從而形成由法律、行政法規、地方性法規及部門規章等構成的社會組織法律體系。推動各項法律法規的完美結合，將社會組織發展納入法律體系框架內，對社會組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動原則、經費來源、稅收待遇、監督管理、內部自律等做出明確規定，明確社會組織行為責任和權利義務，完善獎懲機制。通過形成一整套的法律體系建設，保障社會組織基本權益，約束及懲治社會組織違法行為。

二是建立健全監管體系。社會組織發展既需要政府提供前期政策支持，也需要在發展過程中不斷規范社會組織，設置服務標準，加強社會組織監督管理工作，推動由社會組織管理部門執法檢查、其他相關部門聯合監管、第三方專業監管和行業自律等共同構成的綜合監管體系。針對當前我國社會組織還較多處于初期發展階段，新的社會組織不斷出現，初創期的社會組織還在不斷完善階段，對于社會組織的監管迫在眉睫。

實行信息公開制度，逐步規范社會組織財務管理，指導和幫助社會組織嚴格按照《民間非營利組織會計制度》建賬，嚴格貫徹年度財務審計和法定代表人離任審計制度，依法稅務登記，規范收費行為，規范使用票據，按時參加年檢并提供年度財務報告。有步驟、有重點地推行社會組織信息公開，對社會組織購買服務和資助項目、評估等級、年檢情況、財務審計情況實行公開，自覺接受社會監督。

完善法律監督、政府監督、社會監督、自我監督相結合的監管體系。根據社會組織不同類別和特點，實行科學有效、簡便易行的社會組織考核評估機制，制定考核評價標準和實施辦法，充分發揮考評的導向、激勵和約束作用，促進社會組織管理規范化、制度化、法制化建設。

建立評估機制，委托第三方專業機構對社會組織進行資質審查，加強監督，避免打著社會組織的旗號，從事違法活動。合作中有跟蹤檢查、績效評估，形成公開、公平、公正的優勝劣汰競爭激勵機制，重點培養一批服務好、能力強、公信力高、影響力大的品牌社會組織。

在服務監管方面，對服務優秀、能力強、公信力高、影響力大的社會組織，要優先購買服務和評選先進。

三是營造有利生存發展環境。實行更為優惠的稅費政策。目前我國政府向社會組織購買社會服務均需要納稅，承接機構希望免除稅費，將經費更多地運用到服務對象身上。建議出臺相應的優惠及減免政策，針對社會組織提供水、電、氣、暖等運營費用優惠或減免的政策，以及房產、車、船等稅費優惠政策，鼓勵并支持社會組織發展。

拓寬社會組織資金來源渠道。政府可鼓勵金融機構根據需求創新金融產品，通過減息免息貸款、小額貸款融資平臺等金融手段，為符合條件的社會組織提供信貸服務，減輕社會組織生存壓力。同時積極支持和引導社會力量投入社會組織，暢通社會捐贈渠道，通過政策創新，簡化社會捐贈售許，鼓勵物資、時間、服務等多種形式的社會捐助，帶動公眾參與到社區治理建設當中，推動社會組織的發展。

（三）提升社會組織發展能力

加強和創新社會組織黨建工作。中共中央辦公廳印發《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》明確指出，社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量，是黨的工作和群眾工作的重要陣地，是黨的基層組織建設的重要領域。社會組織要充分認清加強黨建工作的重要意義，將其放到各項工作的首要位置，擺到重中之重的位置，嚴格按照全面從嚴治黨的時代要求，從嚴從細從實抓好各項工作落實。要建立健全社會組織的黨建工作機構，完善工作機制，理順管理體系，落實黨建責任，在黨組織的統一領導下，形成黨組織抓總，各部門齊抓共管的工作格局。要加大黨組織開展工作力度，創新黨組織活動方式和工作內容，切實發揮好黨組織的政治核心作用。要選優配強黨組織負責人，加強黨務工作者隊伍建設，搞好黨建工作基礎保障，不斷提高社會組織黨建工作的整體水平。

促使社會組織人才隊伍專業化、職業化。政府要根據社會組織發展特點和需求，制定人才引進、資格認定、技能培訓、職能評定、福利待遇等一系列政策。在待遇、住房、戶籍等優惠政策方面向社會組織的優秀人才給予傾斜，吸引專業人才，明確外地資深專業人才的就業創業便利渠道，助力當前我國社會組織人才隊伍職業化、專業化。同時，在社會上廣泛宣傳社會工作的職業概念，鼓勵相關人士考取社會工作師專業資質，增加社會組織從業人員數量。

打牢能力基礎。當前我國社會組織還處于發展初期，需要開展系列化聯動培訓，推動社會組織規范化、標準化運作，提高社會組織參與社會治理的能力水平，更好地發揮社會組織助推當前我國經濟社會發展的積極作用。通過行業參與、工作坊、沙龍、茶話會、行業研討等形式，開展管理培訓、等級評估培訓、理論知識培訓等活動，提高社會組織核心骨干管理能力和組織管理水平。完善組織架構，建立權責明晰、協調運作、有效監督的法人管理結構，制定財務、人事、議事等各項制度，健全包括獎懲、晉升、考核等一系列機制體制，提升自我管理、自我服務能力。認真做好黨政領導干部在社會組織兼職的清理整治，搞好行業自律和他律，提高社會組織公信力，促進社會組織常態化健康有序發展。

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