當下中國農村土地治理存在的問題及對策

王云華 彭 升

自改革開放40年以來，我國農村實行了家庭聯產承包責任制，農民擁有了對土地的承包權、經營權、使用權、占有權及收益權等，激發了廣大農民的生產積極性，我國農業在一定時期內得到了迅速的發展，解決了13億人口的溫飽問題。然而，隨著改革的深入，現代化、工業化、信息化、城鎮化的不斷加劇，越來越多的農民進城務工，導致了廣大良田的荒置與浪費，我國的“三農問題”成了亟需解決的問題。當下中國經濟轉型時期，農村土地治理中存在“產權不明、土地分置、土地征用”的三大主要異化現象。因此，理清當下中國農村土地治理存在的主要異化問題對實施我國的鄉村振興戰略具有重要的理論價值與現實意義。

一、當下中國農村土地治理存在的三大主要異化問題

產業結構的調整帶動了農民就業結構的調整，越來越多的農民放棄務農走進城市務工，成為了新生的農民工力量。正因為農村的主要勞動力進城務工成為普遍現象，導致了我國大量的良田良地變荒地現象越來越嚴重，一方面是我國的耕地減少，18億畝耕地紅線難保；另一方面是廣大農村地區的良地荒廢現象嚴重。長期下去，我國的糧食安全問題也會引發出來。當前，我國農業在我國國民經濟產業結構中的嚴重失衡與良地變荒地現象嚴重是當前我國農業面臨的主要問題，隨著這一問題的日益凸顯，引發了當下中國農村治理的三大主要異化問題。

（一）異化問題之一：產權不明

2002年，我國政府出臺了《土地承包法》，該文件蘊含了農村土地產權私有化的性質，雖然形式上土地屬于集體所有，但從本質上確定了農民對土地的使用、收益、流轉、出租等權限。

馬克思產權理論認為：所有權是所有制的法律形態；財產權并不是單一的權利，而是一組權利的組合體，不僅包括所有權，還包括占有權、使用權、支配權、經營權、索取權、繼承權和不可侵犯權；在這一組合體中，財產的各種權利可以是統一的，也可以是分離的，這種分離具有各種形式。①吳易風：《產權理論：馬克思和科斯的比較》，《中國社會科學》2007年第2期。

根據馬克思產權理論，我們不難發現現有的《土地承包法》存在著兩大問題：一是一方面財產權中的所有權、占有權歸國家、集體，性質為公有，農民擁有使用權、支配權、經營權、索取權和不可侵犯權等，性質為私有。而使用權包含了土地的性質和用途，支配權也包含了抵押權。另一方面，根據我國現行法律，土地使用性質和用途改變的權力在于政府，如農村集體土地征用時改變土地的性質與用途在于政府，最終決定權還是在于基層地方政府，這種土地所有權與使用權分離會導致所有者和使用者兩個主體出現利益沖突。二是依據產權理論，如果不使農民承包的土地私有產權融入公共領域，不僅需要明確界定產權的歸屬，同時更重要的是有效地保護土地產權。土地法界定了土地的各種權力大多屬于農民，但卻不能保證農民能真正擁有其權利?；鶎诱梢酝ㄟ^各種不同形式的地方政策或在土地征用中侵占或剝奪農民真正所歸屬的權利，尤其是由于土地產權的分離性，農用地的抵押權、轉讓權就等同是缺失的，這可稱之為“虛擬的真實權利”。究其原因就在于產權不明、重要權利的分離性所引起的結果。

因此，筆者認為：當下中國經濟轉型時期農業治理中存在的較大的異化問題是土地產權不明或產權分離的問題。土地產權是土地占有權與使用權等核心權利的權力主體在為實現其利用土地的目的，分別依法行使其權利時對土地的使用、用益、流轉、經營、管理權等。在我國廣大農村，農用地承包到戶時，每戶農民就擁有了對其自家農地的使用權、承包經營權、收益權等，其他權利并不清晰。此外，產權關系是一種交易關系還是一種生產關系?“按照西方產權經濟學的理論，產權問題之所以重要，是因為市場交易需要花費成本，不同的產權機構可以產生不同的效率結果。因此，交易費用的大小就成了決定和選擇產權結構的主要依據。產權問題首先是一個生產關系的概念，而不是交易概念?！雹诔潭鞲唬骸恶R克思主義經濟思想史》，上海：中國出版集團東方出版中心，2006年，第190頁?！皬鸟R克思和恩格斯對所有制關系進行分析的具體方法來看，作為一個生產概念的所有制關系本質上是直接生產過程中發生的生產關系，是一個客觀的經濟過程，這一過程與分配和交換不是割裂開的，而是相互聯系的。”③程恩富：《馬克思主義經濟思想史》，上海：中國出版集團東方出版中心，2006年，第191頁。一方面，土地所有權高度集中而缺乏明確的所有者代表，土地集體所有制賦予每個集體組織成員平等擁有土地的權利，名義上歸集體所有，由村委會這個農村基層的自治組織來管理土地使用權與分配權，再由鄉政府、區、縣、市政府等層層管理，實際上個人所有者是沒有實際擁有權的，從而嚴重背離了產權的排他性原則，即所有權缺位。因此，農民很少愿意對土地進行長期投資，并進行掠奪式經營，導致農業資源無序配置；相反，村委會在對閑置土地進行出租時，商人則會考慮土地的使用年限并進行掠奪式大面積經營，而這種經營往往是以犧牲環境為代價的經濟至上的短期效益的增長。另一方面，土地使用權分屬于不同的利益主體而其對土地的合理使用及對所有者不承擔任何經濟和法律的責任關系。這就使土地資源得不到充分利用和合理使用，由此造成土地資源的浪費和使用上的不經濟。也即是享有土地使用權的主體——農民雖為集體經營組織方的主體，但實際上是往往沒有話語權的，真正的使用權、分置權等都在基層自治組織單位——村委會。

因此，確立完善的土地產權制度，明晰與規范土地產權權利及義務內容，完善農村土地權利體系和保障機制，并對農村產權組織予以重構，必須從土地法律關系上有其重要作用?！叭r”問題從微觀方面關系到農民的權益，從中觀方面關系到農村的穩定和農業的發展，從宏觀方面關系到國家的安全與穩定。

（二）異化問題之二：土地分置

土地分置即是“三權分置”，農地的三權是指所有權、承包權、經營權。隨著我國改革的不斷深入，城鎮化的加速發展讓原有的承包經營權即“二權合一”，使現有的農村生產力出現了不適應當前發展的局勢，如大量的農民工進城，荒地閑置，零散個人土地較多且分散，土地經營流轉不靈活等，因此，我國政府審時度勢，與時俱進，將原有的“二權分置”改為“三權分置”。即在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。這在很大程度上是農業改革的重大創新，堅持國家或集體公有的所有權，穩定農戶的承包權，放活經營權等，進一步解放與發展了農業的生產力。

首先，“三權分置”不能解決集體和個體農民對土地處分權行使的矛盾。其中國家或集體享有絕對的土地處分權，承包的個體農民同時享有相對的處分權。前者是公有，后者是私有，后者在行使處分權時對前者存在一定的異化現象。土地所有者或使用者有依法處置土地的權力，包括出賣、出租、贈送、遺贈、抵押等。土地處分權通常由土地所有者行使，在某些情況下可由土地所有者授權土地的使用者行使部分處分權。如國有土地的使用權可授權其承包期內的使用權享有者有部分的處分權，轉讓使用權后且在承包內的可將部分處分權轉讓給他人等。農村土地承包經營權，是指農村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利。因此，農民在承包農地期間原本享有一定的處分權，但實際上這種權利是真空的，土地處分權是民事權利人將土地的自然形態予以變更或者對土地的權利形態予以處置（如轉讓、抵押、拋棄等）的行為或法律事實。也就是在法律允許的范圍內決定土地最終歸宿的權利。土地處分權是土地所有權中最基本的核心權能，有無土地處分權是區分土地所有權和土地使用權的界限?，F在中國農民的土地處分權受到嚴格限制。因而，個體農民所擁有的土地處分權是現行制度體系下的異化，農民在承包期內行使較多的是占有、使用、經營、收益等權利，即使在承包期內，農民對土地也是沒有處分權的，真正的處分權在于代表集體土地管理者的村委會或上級自治組織。

其次，“三權分置”中的承包權與經營權的分離有利于解決當前廣大農村出現的良田荒置的現象，穩定了承包權，同時放活了經營權，但僅憑“三權分置”并不能確保土地的有效流轉。因為“三權分置”從形式上來看對土地進行了確權，但從本質上是剝去了土地承包經營權流轉的具體環境下的抽象性基礎。各種相關權利的流轉總是在不同時空的具體環境中進行的，在土地流轉實踐中，各地不同的人地關系，第二、三產業發達的程度的供給狀況等都影響著土地承包權、經營權的流轉，“三權分置”的土地流轉從根本上取決于社會現實的需要與條件。

從理論上來說，土地分置過程演變實質上是由原先的多元主體對同一土地擁有部分產權后轉為各個主體對同一土地擁有的部分產權更為清晰，而這些相對清晰與完整的產權通過市場的供求關系使得土地價值提升。土地分置從理論上不僅基本上解決了產權不明的問題，而且實現了土地價值的最大化，同時讓農民受益。但實際并非政策制定時的想象，土地分置是在中國經濟轉型時期農村治理中出現的異化現象。擁有承包權、經營權、支配權及使用權等的農民在土地流轉及征用上受到基層政府的控制，征用地價格受到特定時期市場需求與土地供求關系的影響，土地實為國有，基層政府卻成為當地農用土地處置的官方代理機構，對土地的處置權遠大于基層農民。因此，名義上擁有對土地支配權與占有權的農民卻基本上喪失對土地的支配與占有，這在某種意義上可以說是土地分置權的異化。

（三）異化問題之三：土地征用

土地征用是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。土地征用權是一項具體的行政征用權，是一種社會公共權力，用以壟斷公共強制力資源，以抑制因個體任性而阻礙社會公共利益的實現。

土地征用的異化主要是指對土地擁有多元權力的農民在土地流轉中基本上是毫無權力，而政府對土地具有絕對的處置權與支配權。土地征用的異化主要表現在土地征用的過程異化。目前，我國的農用地管理制度及征收制度并不健全，因此造成土地征收的程序與過程異化。首先，土地征用的程序目前尚未以明確的法律加以規范，而土地征用的過程在其實質上就是“國家為了特定的公益事業建設，依法從農村村民集體成員所有者中取得土地的所有權。它是發生在國家和農民集體成員之間的土地所有權轉移，將農民集體所有土地轉變為國家所有。對農民集體成員土地征收的一個直接的法律后果是農民失去集體土地的所有權，同時也失去了土地的使用權，成為喪失土地的農民，并依照法律規定獲得一定經濟補償”。①曹圣明：《土地征收法律制度及完善》，北京：法律出版社，2013年，第4頁。農民在土地征用過程中一直處于弱勢的狀態，在整個土地征用過程中農民只是被動地接受信息，而沒有主動的參與權與真正的話語權。其次，在現代憲法中，正當程序原則是財產權保護的核心。“所謂程序，就是為了法律性決定的選擇而預備的人們相互行為的系統安排?！雹谕跞f華：《行政法程序研究》，北京：中國法制出版社，2000年，第76頁。通過程序規范權力主體的運行。目前國家為了建設與發展，用地、征地不可避免，而對財產的保護，主要是對財產征用的目的、補償標準和征用程序等方面的正當性、合法性進行監督與審核。在現行土地征用程序中，只規定了征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。因此，一方面，這與正當程序原則要求相差甚遠，主要體現在制定土地規劃、審查公共利益和確定補償標準時缺失公開聽證制度；在征地補償中，缺失獨立于政府與農民之間的第三方中立的評估機構；在發生糾紛時，農民缺失相應的司法救濟或法律支持。另一方面，由于征用程序與過程不規范、不透明，結果導致中間環節產生了大量的權力尋租行為，并滋生了層層腐敗與集體貪污行為。從某種意義上說，土地征用過程的異化也是代表農民利益的基層村委及政府組織權力的異化。

二、經濟轉型時期中國農村治理異化問題的對策

第一，針對產權不明的異化問題，我們首先應在法律上明確產權，在明確所有權與使用權分離的情況下，重點界定農民的使用權、承包權、經營權、支配權、不可侵犯權等，從法律上明確提出保護以上權利不受侵犯并明確相關權利受到其侵犯時對應的責罰制度；在承包期間，農地可由專業的機構進行地價評估，并在國內農地市場流通。依照馬克思的地租理論，絕對地租的產生是由于對土地所有權的壟斷，而極差地租的產生是因為對經營權的壟斷。我國以《憲法》為主的相關法律規定我國農村土地歸農民集體所有，但對于“集體”這個共同體，法律上卻沒有明確規定代表“集體”是指哪一級行政部門管理事務。因此，大部分農民認為農村集體土地的所有者是國家，只有少部分的認為是集體。由于這種土地所有權不明確，導致了大部分農村集體土地的所有權最終是在村委會與黨委支部，尤其是兩委合一的鄉村，集體農地所有權被代表當地村民利益的村支書或少數幾個核心干部所控制。稅改前，農業稅等集體提留等絕對地租經常被他們所“節流”；時下土地征用與流轉時而發生，村委會不是村民的“守夜人”而是“代理人”，非法占地、賣地，集體貪污征地補償款甚至自行處置土地等，農村集體所有權名存實亡。

因此，我們從根本上解決農地的問題，首先就必須完善土地產權制度，明確各主體的各項權利。只有明確產權，才能確保各經濟主體合理利用土地，最大限度促進土地資源的優化配置。那么，明確各主體的各項權利之前需要理清各權利主體之間的相互關系。其次，建立代表農民利益的經濟合作集體組織，它的主要職能是代表當地村民管理經濟事務，包括土地出租、土地流轉、土地征用、經銷農產品、銷售種子、農具、農藥等。因為我國當前的農地所有權不明確，集體所有權真空，農民的土地使用權、支配權、處分權等受限。因此，建立一個非行政的經濟合作集體組織可以相對減少貪污腐敗、農民利益受損嚴重的情況。再次，農用地的抵押權、轉讓權在農民承包土地期間可以以不超出承包剩余年限為限進行市價評估到銀行抵押，當然，我們可以建立一個具有公信力的農地地價評估中心，所有農地必須到這個國家指定的中心進行地價評估。最后，土地使用權轉讓是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈送。未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發，利用土地的，土地使用權不得轉讓。土地使用權轉讓應當簽訂轉讓合同。此外，土地使用權轉讓的合同基層行政單位必須嚴格實行備案，同時實行電子信息大數據管理，上級行政單位及各級行政部門可監督管理。土地使用權轉讓中必須規范土地轉讓者不得隨意更改土地的用途、性質等，國家也須要將此立法，明確到土地使用的管理條例中去，使之有法可依。

第二，針對土地分置的異化，我們可建立一個公開公正的由政府組織與監管農地交易平臺。土地分置土地承包經營權為代表的土地流轉問題不僅是一個效率問題，還是一個社會公平問題。土地承包經營權的流轉應該較好地體現等價交換、尊重土地承包經營權人的意愿以及社會公平公正的原則。

第三，關于土地征用的異化問題，我們一定要采取公開的地價招標，讓農民與政府一起參與農地征用的管理，征用過程與結果要公開、公正、公平，讓價格顯化、利益共享。

正因我國土地征用過程中農村與農用地管理制度的缺失，導致了一些土地征用的異化問題。因此，首先要加強與完善農村及農地管理制度?，F行的土地制度存在著權利多元、價格扭曲、增值收益分配不公等弊端。我們須建立一個以農民民主選舉產生組成一個處理多方事務的“農委會”，通過農委會形成一個中介力量，他使得土地交易價格透明化、市場化，當然土地的所有權仍然屬于國家，農用地屬于集體所有制土地，只是可以出售土地的使用權與經營權等；關于土地的增值收益可由農委會組織農民組成議員參與會議民主決定收益分配。其次，特別是對當前廣大農村存在的大量荒地現象，要用法律規范農用地、荒地、二用地等不同農地的處置規定。再次，對于農用地轉其他用途的規范性法律也需加強，農用地的處置權中的抵押權如何保護等問題也是當前亟需解決的問題。比如農地可抵押給銀行讓農民進行信用貸款進行農地的規模化經營或二次地創業等。此外，土地改革的核心還是要形成一個同地同權的交易體系，實現土地價格的市場化。農用地的管理必須實行規范性法制化的管理，從立法上明確農民的土地權與管理權等，地權的有效分置將大大提升土地的使用價值與總體價值，實現農業社會的極大進步。因此，我們只有以法治農、規范農地、分置地權、完善結構、改進民主、關注民生、增值地價、提高收入等，將政府宏觀調控與基層微觀管理相結合，調動一切生產力要素，搞活地權、穩定農地、流通地市，最終建成一個以現代農業為基礎、規?；洜I的多元生產要素相結合的和諧、生態的新農村。

產權不明、土地分置、土地征用等三大異化問題其核心就是要在立法上明確產權，并有相應的保護其擁有權的相關法律；改變行政機構權力集中、監管無效的狀態，我們亟需建立一個由民眾選舉投票組成的具有與基層政府權力相制衡的組織或行政機構，此機構作為第三方監管的代表農民利益的組織巡視與監察村委與黨委的執政事務，同時賦予這個機構平時重要的職能就是經濟職能—經銷農產品、流轉經營權、有效解決荒地等問題，這樣才能從根本上解決以上問題。

最后，中國特色社會主義新時代的鄉村振興之路決不能單方面以犧牲生態為代價，走資本主義發展的老路，必須重新審視我們曾經在改革高速發展過程中所留下的歷史問題。因此，我們必須高度警醒地認識到農村走生態、和諧發展的重要性。我國農業、農村的治理必須走一條以農業現代化為基礎、農村環境保障為前提、農業產能效益為導向，從而實現“生產興旺、生活富裕、生態宜居”的“三生農村”。

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