演進與互動：國家治理現代化進程中的政府與市場

崔慧霞

中國改革開放40年的一個核心問題，就是如何處理政府與市場的關系問題。這就涉及政府與市場的邊界在哪里，他們各自要解決什么問題，他們相互補充和促進的地方在哪里等系列問題。分析政府與市場的關系與作用，邏輯起點就是要闡釋如下問題：經濟體制與政治體制兩者互補相融，將大大提高整體績效；經濟體制要與外部環境相適應；政治體制改革，要根據國情推進，但不能超越國家的現實基礎。

本文在充分闡釋市場功能和政府作用的基礎上，以中國改革開放的發展歷史為研究時段，運用比較政治學和比較經濟學的基本原理、分析方法和手段，從理論上探討市場和政府各自的作用和局限，試圖探尋適合中國發展的政治經濟制度的基本內容。

一、政府與市場的良性互動

理論界過去對政府與市場的關系探討基本是局限在經濟領域，特別是集中于市場波動時，政府如何干預經濟活動，發揮調節作用，而缺乏從治國立本的高度來闡釋市場與政府的相互影響和相互促進。從國內外的發展歷史看，政府與市場的關系不只是單純的經濟問題，還是一個重要的政治問題。查爾斯·林德布洛姆（Lindlom, Charles），在深入研究政府與市場關系后指出，治國理政，政府與市場缺一不可。新中國成立以來，政府與市場關系的歷史演變證明，單一的政府機制或者單一的市場機制都不能有效處理中國發展經濟問題。需要兩者融合，并根據具體的社會經濟現實，不斷調整彼此的作用強度，找尋彼此良性替代的最佳平衡點。①曹文宏：《建國以來政府與市場關系: 基于政治和經濟的二維解讀》，《東南學術》2014年第6期。實際上，市場失靈和行政失靈在現代各國，特別是發達國家并非罕見。西方國家多表現為市場失靈，新中國成立的頭30年，實行計劃經濟體制，采用計劃經濟的資源配置方式，也曾出現行政失靈。西方國家的政府干預源自市場失靈，是為了減輕市場失靈所帶來的經濟沖擊和下滑。但政府干預是一把雙刃劍，既可以減輕市場失靈所帶來的經濟沖擊和下滑，也有可能會出現非法與低效。確保政府干預權的合法與有效，需要明晰政府干預的邊界。在法治社會里，就要以法律條文作約束，規制和保障市場的自由和發揮。

（一）政治：治國理政的主體

政治是經濟的集中表現，政治的核心是國家政權的問題。政治機制與經濟機制是人類確保自身生存并借以提高生活質量的偉大發明。①Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems. Basic Books, Inc., Publishers. New York.1977.人類正是憑借各類政治制度與經濟制度，即古代中國智人所稱的“道”與“商”兩者的有機結合，在相對稀缺的資源環境下，社會得以演化和發展。政治機制主要載體是政府，而經濟機制的主要載體是市場，因此，這里提到的政治機制與經濟機制實際上就可以理解為政府與市場。②曹文宏：《建國以來政府與市場關系: 基于政治和經濟的二維解讀》，《東南學術》2014年第6期。古代中國的治道宗旨是治國平天下，其豐富的“治道”思想和經驗總結為當代中國治國理政提供有益的啟示。

（二）市場：高效的資源配置效率

人類對市場的系統分析和全面認識最早體現在亞當·斯密的《國富論》（The Wealth of Nations）。斯密用“看不見的手”形容市場。闡釋了價格機制引導市場中追求自利的個體行動提高社會整體效率。斯密的論證說明，市場上買賣雙方的交易行為客觀上達到自我組織的效果，從而促進了收入分配、資源配置和經濟增長。由此市場機制進入資本主義制度下的國家層面，1929—1933年大危機前，市場對西方主要資本主義國家經濟發展，產業升級、技術進步，對外殖民和拓展方面起著巨大作用，政府在經濟領域的作用較小。

中國經過40年的改革開放，綜合國力顯著增強，這當中市場起到了不可替代的作用。根據國內外的發展歷史和發展規律,中央除了明確市場和計劃只是資源配置方式之外，更在十八屆三中全會明確指出市場對資源配置起決定性作用。國內外的發展實踐證明，市場具有更高的資源配置效率。由于經濟主體創新，可以通過市場使之獲得更高的經濟利益，甚至是超額利潤，這激勵了經濟主體參與競爭，尋求生產的軟件和硬件的更新換代。經濟個體的技術進步將激勵全行業的技術進步，從而提高全社會的生產力水平。利益驅動下的經濟主體，將會自覺加強自身的經營管理水平和內外部合作，客觀上促進全社會的經濟發展。③中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心，執筆：程恩富、黃世坤：《在全面深化改革中處理好政府和市場關系》，《經濟日報》2016年9月12日，第8版。

（三）定位：政府與市場的關系

人類社會對政府與市場的關系的探討由來已久。各國對市場的看法如何，以及如何處理政府與市場的兩者關系，直接影響到各國的資源配置方式和資源配置效率以及一國經濟的發展路徑。世界各國主要是在市場經濟或計劃經濟兩種資源配置方式上進行比較選擇。各國選擇的結果不同，經濟發展模式也不同；即使是同一個國家，不同的選擇，也會有不同的發展效果。

政府與市場關系的歷史演進輪回曲折。從資本主義建立初期到1929—1933年大危機前，西方各國在政府與市場關系上，市場起絕對作用，政府在經濟領域所起的作用微乎其微。然而，世界性的經濟大危機暴露了完全由市場調節經濟運行的缺陷和局限，“市場失靈”逐漸為各國所認識，政府與市場的關系發生變化。自20世紀30年代中期開始，國家干預經濟。市場依然起著主要作用，但政府在經濟領域發揮的作用越來越大，介入的領域和范圍也越來越廣。由于國家干預具有的明顯主觀性，存在著有限理性的缺陷，政府失靈的情況出現在西方國家。由此引發了理論界和決策者更多地探討如何更好地將市場與政府相融合，發揮兩者優勢，消除市場失靈和政府失靈。政府與市場兩種機制共同發揮作用，是現代市場經濟健康運行的基本特征。

（四）關鍵：明晰政府與市場邊界

中央提出市場在資源配置中起“決定性作用”，④在2013年11月召開的黨的十八屆三中全會上中央提出市場在資源配置中起“決定性作用”，這是理論上的重大突破和實踐上的重大創新。確定了政府與市場關系的基本原則。國內外的經濟發展和理論充分證明，在現代社會，市場機制是最為有效的資源配置方式。生產什么？如何生產？為誰生產？都是由市場安排、市場決定，突顯市場自主性。市場主要在競爭性領域方面發揮作用，政府則在市場不能發揮作用的公共領域、非排他性的地方起作用。

在界定政府與市場的邊界時，要注意發展時期。不同國家的不同發展階段和不同國情會有不同的表現形式和發展機制，難以評說孰優孰劣。在此，我們可以借鑒西方經濟學的方法論，對政府邊界界定分為特殊情況和常態狀況兩種。當突出的異常情況出現時，就需要政府打破常規，強力介入、發揮作用。運用法律賦予政府的權利，舉一國之力加以應對。一旦異常情況消失，政府則退出，由市場進行調節。避免把非常態的政府干預演化為常態干預、取代市場作用。而當市場出現失靈時，政府則必須干預經濟，這是當今世界各國的通行做法。市場競爭的基本前提是市場環境有序，市場經濟體現的是“公平、公開、公正”原則。為此，政府應營造一個良好的市場環境，具體體現在：對產權的規范和保護；制定公平開放透明的市場規則；建立統一開放市場；完善市場體系。

明晰政府與市場關系的合理邊界，首先要明晰產品特性。對物品是否具有排他性和非競爭性這兩個特性做出判斷，因為它們決定了政府與市場的邊界。私人企業只提供競爭性的和排他性的私人產品，而非競爭性的、非排他性的公共產品則只能由政府提供。其次，明晰各級政府的財權與事權。中央政府和地方政府的財權與事權相匹配，是明晰政府與市場的合理邊界的關鍵。

二、改革開放：政府功能轉變與市場作用變化

經濟治理需要政府、市場與社會三方共同發揮作用、綜合治理。這三方以交易成本作各自的邊界。在法治社會，法律是市場經濟發展的基礎。通過法律規范市場主體和市場運行規則以及用法律約束政府權力及其行為方式；政府從全能型轉向服務型；企業則向現代企業轉化。

（一）政府與市場的功能

改革開放開始后相當一段時期，中國經濟體制改革的核心問題就是圍繞著計劃與市場的關系展開的。計劃的制定和實施主要是由政府進行，所以，計劃與市場實質上是政府與市場的關系。改革開放以來政府與市場關系的變化實際上反映的就是政治與經濟的作用調整。處理好政府與市場的關系，實際上就是要處理好在資源配置中，市場起決定性作用還是政府起決定性作用的問題。在政府與市場關系上，既然市場對資源配置起決定性作用，就意味著凡是市場能做、且比政府做得更好的，就由市場來做。在市場經濟發展過程中所出現的貧富不均、收入差距拉大、環境惡化等，就需要政府予以治理。在一定程度上，政府與市場是可以相互促進、相互發展的，將會使國民經濟的發展更加順暢和平穩。①洪銀興：《關鍵是厘清市場與政府作用的邊界》，人民網，2014.2.12http://theory.people.com.cn/n/2014/0212/c143843-24333103-3.html。與此同時，政府要大力發展社會民間組織，以此作為政府與市場的緩沖帶，起到政府不能或難以起到的作用，有助于界定政府與市場的邊界。

（二）政府職能的轉變

隨著經濟體制改革的不斷深入，社會主義市場經濟不斷發展，經濟運行中還存在著市場失序、尋租行為、地方和部門保護主義等很多問題，要解決這些問題的關鍵是正確處理政府與市場的關系。政府職能能否轉變，直接影響著政府和市場兩者的關系。在市場經濟不斷發展完善的中國，政府職能的最終目標是轉向有限政府，讓市場充分發揮對資源配置的決定性作用。

政府和市場作為資源配置的兩種方式，存在著互相替代的可能性，而這種替代的程度取決于社會經濟發展的實際情況。②曹文宏：《建國以來政府與市場關系: 基于政治和經濟的二維解讀》，《東南學術》2014年第6期。在新中國成立的頭30年，主要由政府通過計劃手段配置資源，調節經濟運行。20世紀70年代后期起，市場開始在中國配置資源。隨著發展，配置能力越來越強，逐漸成為主要的和決定性的資源配置方式。為此，政府的職能主要是創造適宜市場經濟發展的良好外部環境，保持宏觀經濟穩定，加強市場監管，保障公平競爭，維護市場秩序，通過以國家發展戰略和規劃為導向，進行宏觀調控；加強和優化公共服務，縮小收入差距，促進共同富裕，實現可持續的健康發展。轉變為服務型的政府主要職責是創造良好的市場環境，提供完善的公共服務。

（三）市場作用的增強

市場決定資源配置是市場經濟的一般規律。市場對生產、交通、消費等各環節的商品價格擁有直接決定權。通過價格機制、供求機制、競爭機制、激勵機制和約束機制影響經濟主體行為，引導生產要素流動，實現總供給與總需求的基本平衡。

經濟發展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率。完善的社會主義市場經濟體制是市場在資源配置中起決定性作用的制度保障。因此，市場能否在資源配置方面起決定性作用，取決于經濟體制改革的深度和廣度。廣度包括經濟、政治、文化、社會、生態五位一體的全面改革。深度則主要表現在基本經濟制度、現代市場體系、政府職能、財稅體制、城鄉發展一體化體制機制、開放性經濟體制等方面。

（四）國際環境的復雜

當今，歐美各國貿易保護主義盛行，特別是近期美國挑起中美之間的貿易戰以及隨后的技術戰，表明實施市場經濟的國際環境惡化，使多邊貿易投資自由化面臨困難。這種國際政治環境的狀況和現象一定程度上影響了我國的發展戰略實施。

十九大報告指出，世界正處于大發展大變革大調整時期，……世界面臨的不穩定性不確定性突出，世界經濟增長動能不足，貧富分化日益嚴重，地區熱點問題此起彼伏，恐怖主義、網絡安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統安全威脅持續蔓延，人類面臨許多共同挑戰。為此，我們要充分認識國際合作的必要性，以及科技作用，確定未來國際合作與科技發展重點戰略與領域。

三、政府與市場關系的相關機理及其應用

從本源上看，政治經濟機制的基本功能就是為了維持和擴大人類生活素質。政治與經濟不可分離。政府在內政和國際關系方面的活動都屬于政治，任何階級的政治都以保護本階級的利益和取得統治地位為目的。政治與經濟是相通的。通常認為，經濟學主要表現為某類型的活動，即由個人、企業或政府所從事的活動。更為精確的表述是：“經濟學”就是活動。從特別的方式看，經濟學可能也是政治活動。例如，部隊如何從國家的勞動力中征兵？部隊如何裝備？部隊如何支付費用？盡管部隊事實上是一個組織機構或政府機構，但我們卻把部隊視同經濟機構。經濟學的研究，要避免只關注材料產品的錯誤觀念。事實上，任何經濟上的主要投入都是勞動服務而不是材料。材料投入本身就是勞動服務在前期投入所產生的產品。還要避免把人類的目標或者愿望歸類為經濟目標及其愿望。人們在工作中所追求的目標是多元的，有的是為了舒適，有的是為了安全，有的是為了審美樂趣，有的是為了新奇，有的是為了一致性，有的是為了刺激，還有的是為了消遣。就像買賣那樣，是多樣化的。在經濟生活中，個體、組織和國家配置他們的材料和非材料資源。如他們的精力、時間、腦力和物資設備，追求他們每一個可以想象的目標。從事物的經濟觀點看，人們看見的是活動過程中的投入產出關系。把過程當成經濟，產品和服務實現了從一種形式轉變為另一種形式。①Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems. Basic Books, Inc., Publishers. New York.1977.p7-9.

很明顯，市場體系是以交換關系為基礎，而政府則通常類似以權力關系為基礎。權力關系問題至今尚未完全清晰，有待于學術界深入研究。權力關系在實踐中，則表現為如何界定政府邊界。自馬克斯·韋伯后，許多社會科學研究者就提出原有權力關系的合法性問題。合法性只有在人們服從一個他應該這樣做的信仰之后，才能存在。但人們也可能簡單地被脅迫，就像納粹德國那樣，即使人們相信指揮或者指揮者是非法的，但依然遵循著服從的原則。他們承認這個權力，因為道德準則誘導他們做這些僅僅是一個頻繁的，但并不是必要的權力基礎。權力，特別是政府權力的構建和維持常常需要費用，因為它需要槍支、警力、軍隊和其他專門維護權力的組織，如法院。然而，一旦建立了政府，任何單次的權力行使常常是零成本或者是接近零成本。這樣，控制的邊際成本為零或接近零。確實，權力的重復運用常常有助于維持零成本。權力應用于特別的偶然場合是沒有成本的，因為權力的授予可以早于權力行使前。這可以維持穩定并能持久，還可以容納大范圍的行為。②Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems. Basic Books, Inc., Publishers. New York.1977.p19.

改革開放前30年，我國政治經濟體系的特點就是政府權力高度集中，政府缺少規則約束，文革期間甚至缺乏憲政約束。在政府權力高度集中的體制下，領導者往往會具有堅定的集體主義目標，包括社會重建的集體主義目標，卻不會鼓勵和促進實現個人自由和個人目標。在追求實現這些集體目標時，政府幾乎是無所不包。表現在，政府擁有社會大部分的生產性資產，而生產資料的私人財產在憲法總則中是沒有得到保障的，政府可以立即直接地組織經濟活動。政府實現了全面控制，成為實際的大政府。盡管所有的政府都是權威系統，但當時中國的政治經濟系統比市場導向的多頭統治系統要更加依賴于政府權威，一定程度上，政府權威至高無上。在計劃經濟時期，表現為政府干預經濟時的常見行為就是統購統銷，計劃無所不在，涉及企業的采購、生產、銷售、分配等所有產、供、銷各環節。導致企業缺乏經濟自主權、話事權、決定權和經營權，企業成為附屬于政府的機構。這種狀況最終影響了企業經濟效益的提高。

改革開放的一個重要作用就是放松了政府對企業的經濟管制和約束，逐步下放企業自主權，包括經營決策權、人事審批權、進出口權等等。由此極大地激發了企業活力。從企業和國家兩個層面看，無論是微觀還是宏觀角度，經濟效率都取得了前所未有的提升。但政府與市場的“有效邊界”，仍需要在經濟發展實踐中不斷厘定。根據政府和市場的不同特點和功能，充分發揮各自的優勢和作用，并遵循政府和市場都要在法規法律的規章制度約束下有效運行的基本原則。

四、結論與思考

政治與經濟是密切相關的。政治發展不能脫離經濟社會發展的現實基礎，經濟發展需要政治發展作保障。

羅斯福新政之后的西方國家市場經濟，呈現出“無形的手”與“有形的手”相互合作和運用的現代市場經濟，取得較大成效，有效地扼制了1929-1933年的世界性大危機所造成的嚴重蕭條和衰退。政治機制和經濟機制的基本功能就是維持和擴大人類的生活品質。從各國發展情況看，國家治理能力是有限度的。①鄧大才：《中國農村產權變遷與經驗 ——來自國家治理視角下的啟示》，《中國社會科學》2017年第1期。通過政府與市場兩者的互補，將取得最優制度績效；由此產生更強的激勵效應，促使兩者的合作與互補。中國40年改革開放所取得的巨大成效，就在于正確認識和處理政府與市場關系，遵循市場決定資源配置是市場經濟一般規律的原則。今后，中國如何使政府與市場更為融合，將影響市場機制和政府干預的作用發揮，也將影響今后的制度安排和效率提升。

[1]Charles E. Lindblom. Politics and Markets - The World’s Political-Economic Systems[M]. Basic Books,Inc， Publishers. New York，1977.

[2] 杜創，朱恒鵬.中國城市醫療衛生體制的演變邏輯[J].中國社會科學，2016，（8）.

[3] 曹文宏.建國以來政府與市場關系: 基于政治和經濟的二維解讀[J].東南學術，2014，（6）.

[4]中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心，執筆：程恩富，黃世坤. 在全面深化改革中處理好政府和市場關系[N].經濟日報，2016-9-12，（第8版）.

[5] 李振英.論政府與市場的合理邊界[EB/OL].中國高校人文社會科學信息網，https://www.sinoss.net/uploadfile/2015/0514/20150514095428131.pdf.

[6] 洪銀興.關鍵是厘清市場與政府作用的邊界[EB/OL].人民網，2014-02-12，http://theory.people.com.cn/n/2014/0212/c143843-24333103-3.htm.

[7] 鄧大才.中國農村產權變遷與經驗 ——來自國家治理視角下的啟示[J].中國社會科學，2017，（1）.

[8] 吳曉波.歷代經濟變革得失[M].杭州：浙江大學出版社，2013.