對金融監管體系改革的思考

唐韜 中央黨校

燕舒 中國政法大學

金融監管體系改革在2015年8月股市異常波動以及政府救市與審查行動后出現新動向：提議建立一個超級金融監管機構；或者將所有金融監管業務集中到央行，把央行變回大一統的超級貨幣當局和金融監管機構。這一建議意在打破自2003年以來分業監管的格局，參照2008年全球金融危機后世界范圍的監管改革行動，針對混業經營、金融創新與分業監管、功能缺失的實際問題匯總出上述意見。眾多官員專家學者參與討論。

一、近期對金融監管體系改革的各方建議

對該議題的支持意見主要考慮現實監管存在的問題、央行的功能地位以及集中監管帶來的制度優勢。在現有分業監管的實施中，缺乏一套有效的協調機制，分業監管易產生監管真空和監管套利。吳曉靈認為，應統一宏觀審慎和微觀審慎的監管。央行最后貸款人的功能決定了必須以其為主體構建宏觀審慎管理框架。確立央行在金融業中的主導地位，并不是行政地位的高低問題，而是由其功能決定的。央行仍然承擔部分金融監管職能，除制定和執行貨幣政策，進行宏觀經濟和金融調控外，還負責監管貨幣市場和外匯市場，形成金監會為主與中央銀行分工協作，共同進行金融監管的格局。

對該提議的反對意見主要考慮現實阻力、新機構的有效性以及監管成本在改革前后的對比。巴曙松認為，金融監管成本包括顯性和隱性兩個方面，顯性成本是金融監管機構行使監管職權和金融機構為達到監管要求所耗費的監管資源；隱形成本則包括金融機構在監管約束下改變原有經營行為所造成的福利損失。因此，明確金融監管的權責邊界，成為金融監管體系改革的重要基礎和必要前提。

二、國外金融危機后金融改革的措施

8月股市波動及后續救市與審查行動是此次討論的直接原因，但歐美各國的金融監管改革從金融危機后已經多層次、分步驟展開。短期的股市波動容易引發關注與相對過激的意見表達，而真正應該做的是充分吸取發達國家此次金融危機的教訓，從根本上改變掙脫監管框架、惡意逐利的金融行為，扭轉金融部門占據過多國民經濟的資本與人力資源、導致宏觀經濟結構失衡風險加深的現狀。

1933年，美國國會通過實施《格拉斯—斯蒂格爾法》。該法禁止銀行從事證券承銷和保險業務，直接造成摩根大通與摩根士丹利的拆分，商業銀行與投資銀行的隔離代表了美國傳統的審慎監管的成就，自此系統性的金融風險失去了醞釀的基礎條件，直到1999年11月，美國國會通過了《金融服務現代化法案》。該法案允許商業銀行以金融控股公司形式從事包括證券和保險業務在內的全面金融服務，實行混業經營。

在這中間另一事件值得關注。1980年美國國會曾通過《銀行業法案》，對利率加以控制的Q條例解除，美聯儲曾盡可能讓Q條例規定的利率上限保持現狀，意在從整體上控制信貸擴張的機構，但隨著這一法案的出臺，金融自由化的思潮徹底泛濫，前面提到的《金融服務現代化法案》也是金融自由化的結果，放棄利率上限管控與分業經營的終結從根本上威脅了美聯儲自身的權力。

金融危機重創美國金融系統， 2009年6月17日，奧巴馬政府公布《金融監管改革：新基礎》，由此開始自1932年以來最大規模的金融監管改革。這次改革的核心內容有三部分：賦予監管機構更大的權力，將美聯儲打造為“超級監管者”，全面加強對金融機構的監管；設立獨立的消費金融保護機構；按照“沃爾克規則”禁止商業銀行開展自營行為。沃爾克作為上世紀80年代的美聯儲主席，是反對混業經營、主張審慎監管的代表人物，曾以嚴厲的措施結束70年代美國的通貨膨脹，此次應奧巴馬邀請，出任總統經濟復蘇顧問委員會的主席，力主提高資本金要求，嚴厲打擊投機行為。

英格蘭銀行（即英國央行）同美聯儲不同，其并未徹底獨立于政府機構，同財政部門保持相當密切的關系。1997年隨著工黨執政，英格蘭銀行開始獨立制定貨幣政策。但新一屆內閣將銀行監管權和投資服務管理權劃歸給現存的證券和投資委員會，成立金融服務監管局，在此之前銀行監管權之前始終屬于央行。除了失去銀行監管部門，政府也將政府債務管理從英格蘭銀行中剝離出來，英國央行的目標被限定在物價穩定與支持經濟政策上。

英國受到美國金融危機與歐債危機的沖擊，銀行業遭受重創。英國于2009年通過《銀行法案》與《金融市場白皮書》，意在加強金融系統性風險監管、加強金融監管機構之間協調。貨幣政策和監管行為全部整合在一起，有利于信息溝通和貨幣政策制定。同時在央行和監管機構之間設置防火墻，防止利益沖突和政策干擾。廢除金融服務管理局，將監管的大部分權力劃歸回英格蘭銀行。

英國財政部《白皮書》在總結金融危機經驗時曾指出：分業監管并不稱職，缺乏應對金融危機的能力，相互之間完全沒有交流。央行作為最后借款人，必須要對其所支持的機構擁有全面的了解。微觀審慎監管和宏觀的審慎監管要放在一起。

三、根據金融的本質設計監管體系

金融在誕生之日承擔的基礎任務是促進資金融通，也就是將資本這種生產要素以市場化的方法尋找到風險與回報之間的合意平衡點。不可否認金融在事實上已經占據現代經濟活動的核心位置，其連接政府與個人、實體與虛擬、行業與企業，通過分配資本達到促進或抑制某一經濟部分發展的作用。更加關鍵的是，金融活動生產、匯總、擴大經濟行為的媒介，這一媒介就是貨幣。貨幣為經濟行為，即生產與消費行為在時間與空間兩個維度創造摩擦，財富的消耗與積累從實物享有到數字化的貨幣。在這一巨變中，央行的貨幣創造的作用甚至嚴重依賴整個金融分支才能實現，金融行業的關鍵地位自然促使其在整個國民經濟部門中的回報率高于制造行業等其他行業，從一個角度也解釋了以美國為代表的發達國家金融行業占國民收入比重逐步攀升的現象。

金融行業的生存本質就是套利交易，套利即是在信息不對稱條件下尋求價值差。套利交易的本質是零和游戲，金融原本的作用，即促進資本這一生產資料的優化配置只是金融行為獲利的副產品。金融不必以提高優化配置作為其獲益的根本動力，金融行為也日益同實體經濟漸行漸遠（雖然其影響力以越來越復雜的形式擴展到實體經濟中），這一變化也就是馬克思所說的“異化”過程在金融領域里的體現。信息與根據信息產生的判斷隨著科技進步不斷提速，信息化是金融創新的動力，債務型貸款、衍生品擴張、高頻交易這些信息化的產物讓金融異化越發嚴重。

套利交易的本質是零和游戲，擴展至全球視角可以看到不同類型金融體系的差異。美國的金融市場深度參與全球一體化，這就意味著其交易對手已經遍布全球，其對沖與平衡的出口不再是本國國民、企業、政府，美國全球化的金融系統將零和游戲帶來的影響迅速擴展至世界范圍。

中國的金融影響隨著國家實力的提升逐步擴大，但同美國相比依然相對封閉，在監管金融行為的時候需要考量具體業務的交易對手與擴展范圍。通俗地講，美國可以利用金融工具賺世界的錢，而我們需要考量某項金融業務究竟是像美國一樣賺了世界的錢（當然也有可能賠錢給世界），還是自己人賺自己人的錢（也即形成了再次的收入分配）。

貨幣只是一層面紗，遮擋的其實是各個行業與階層間更深層次的政治沖突。貨幣問題是收入份額矛盾的政治表達，當經濟增長遭到破壞，不同利益群體便會奮起為自己日益縮減的收入做激烈的爭取，誰占據自己的份額和誰必須接受更少份額的問題會爭論不休。需要明確，財富分配問題同普遍繁榮即經濟增長是兩個問題，經濟增長的確可以緩解壓力的安全閥門，而這卻不能解決內在沖突和矛盾。

或許整合金融監管在短期內會出現既得利益的阻礙與壟斷監管權力帶來的效率降低，但金融監管的權責邊界受到“金融創新”的沖擊越發模糊，國民經濟的長期穩定與健康高于具體某一金融分支的創新與空間。制度設計的根本出發點始終是全民、全行業的整體利益，并不能單一考量某一機構、某一行業的近期發展需求。我國的長久發展與競爭力提升需要靠勞動者的勤勞與創造，金融行業需要清晰定位，在框架內發揮應有的作用。