發(fā)展型社會政策視角下我國殘疾人社會保障研究

楊明偉 胡曉巖

(沈陽化工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，遼寧 沈陽 110142)

2007年第二次殘疾人口抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，殘疾人口約為全國總?cè)丝诘?%。其中，殘疾人中城市人口占25%，農(nóng)村人口占75%。殘疾人作為一個數(shù)量龐大的弱勢群體，如何即保障其基本生存需要又能促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是我們需要探討的問題。

一、我國殘疾人社會保障現(xiàn)狀

(一)我殘疾人社會保障發(fā)展演變

1949年后，我國對于殘疾人社會保障制度的建設(shè)與發(fā)展，總體來說分為以下三個階段：起步期、停滯倒退期、恢復(fù)與發(fā)展期。

1949——1956年為殘疾人社會保障政策的起步時期。這一時期，我國殘疾人社會政策主要在四個方面初步建立：首先我國建立了關(guān)于軍殘的社會優(yōu)撫制度，其中包括殘疾軍人優(yōu)撫相關(guān)條例、軍人及烈士家屬的相關(guān)優(yōu)撫條例，并隨后對其不斷修正與完善。其次，在農(nóng)村實行的五保制度中，受保對象包括農(nóng)村殘疾人，提倡大力修建殘疾人教養(yǎng)院。最后這一階段，我國開始鼓勵殘疾人就業(yè)，創(chuàng)建接受殘疾人的福利企業(yè)。

1966——1976年為停滯倒退期。受文化大革命的影響，我國社會各方面被迫停止。殘疾人社會保障事業(yè)進入停滯乃至倒退狀態(tài)。

1976年至今為恢復(fù)發(fā)展期。文革結(jié)束后到1990年代，主要進行恢復(fù)重建工作，恢復(fù)各項在文革時期廢除的社會政策、重建社會組織。設(shè)立中國殘疾人福利基金會為殘疾人提供服務(wù)。1990年后殘疾人社會保障事業(yè)迎來飛速發(fā)展時期。

(二)我國殘疾人社會保障現(xiàn)狀問題分析

如今，我國在殘疾人社會保障方面取得了相當(dāng)?shù)某删汀５湍壳皝砜次覈鴮τ跉埣踩说纳鐣Ｕ现贫纫廊欢嗍且环N濟貧性質(zhì)的機制，缺乏可持續(xù)性以及殘疾人多元化發(fā)展需求。針對殘疾人的社會保障政策存在如下問題。

1.重視殘疾人救援制度及保護制度的建立，忽視發(fā)展。殘疾人是社會中的弱勢群體。德漢認(rèn)為，弱勢群體往往導(dǎo)致社會排斥，社會排斥又導(dǎo)致更多劣勢，從而形成多重剝奪。我國當(dāng)前社會政策有很濃厚的救濟色彩。缺乏可持續(xù)性，無法使殘疾人真正得到發(fā)展。

2.保障供不應(yīng)求，形式單一。我國殘疾人數(shù)量多，且貧困人口比例高，我國目前保障形式以單純的經(jīng)濟補助為主，形式單一、資金較少，如同杯水車薪，保障與實際需要處于供不應(yīng)求狀態(tài)。

3.缺乏殘疾人長效保障機制。目前，我國還未形成完善的殘疾人社會保障體系，慈善事業(yè)也相對落后，缺少相應(yīng)的制度規(guī)范。殘疾人保障政策，但缺少長效機制。

二、發(fā)展型社會政策理論綜述與內(nèi)涵分析

(一)理論綜述

1.梅志里社會發(fā)展主義理論

發(fā)展主義理論強調(diào)社會政策應(yīng)該與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，即社會政策應(yīng)該是促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，社會政策與經(jīng)濟發(fā)展相輔相成。一方面，經(jīng)濟發(fā)展必須是協(xié)調(diào)可持續(xù)的，且發(fā)展成果由人民共享。另一方面，社會福利與社會投資的關(guān)系上，社會福利應(yīng)以社會投資為主。發(fā)展主義以更加宏觀的視角，解釋經(jīng)濟政策與社會政策之間的聯(lián)系。社會政策應(yīng)滿足經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，并以社會投資為途徑，提高勞動者勞動能力，促進企業(yè)發(fā)展。

2.吉登斯“第三條道路”理論

“第三條道路”理論主張，國家應(yīng)將重點放在為個人增能，增加個人抵御風(fēng)險的能力上，而不僅在事后提供補救。屬于積極的福利觀。

林閔剛認(rèn)為，應(yīng)將福利更多的投資于人力資本中，不再僅提供經(jīng)濟救助。即國家應(yīng)將重點放在教育、技能培訓(xùn)等方面，使個人更好滿足自己生存需要，同時為自己的行為負(fù)責(zé)。政府企業(yè)既是社會政策的參與者又是責(zé)任主體。

3.古比“新福利主義”理論

“新福利主義”理論包括以下內(nèi)容：一為重點投資教育、培訓(xùn)等方面。加強勞動者素質(zhì)同時加強理論的研究。二為鼓勵就業(yè)，并為特殊弱勢群體制定單獨計劃，提高人們工作熱情。三為福利形式變被動為主動。即被動救助、事后補救政策逐漸轉(zhuǎn)化為技能培訓(xùn)等事前政策防患于未然。四為增加市場靈活性，擴大靈活就業(yè)范圍。五為政府為低收入者提供補助以鼓勵其就業(yè)。六為為特殊人群制定特殊計劃，確實解決他們實際問題。

(二)內(nèi)涵分析

結(jié)合國外學(xué)者對發(fā)展型社會政策現(xiàn)有研究成果以及我國學(xué)者對此基礎(chǔ)上提出的適應(yīng)我國發(fā)展型社會政策的特點，可知在我國發(fā)展型社會政策內(nèi)涵包括以下幾個方面：

1.社會投資以人力資本為主，關(guān)注勞動者是否可以順利進入勞動市場

發(fā)展型社會政策與傳統(tǒng)社會政策相比，更加重視對人力資源的投資，即對勞動者本身的投資，以一種“授人魚不如授人以漁”的態(tài)度，賦予勞動者工作技能，為勞動者增能，從而提高其抗逆力，最終達到增強國家競爭力的目的。

2.社會政策要能促進經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展型社會政策與傳統(tǒng)社會政策觀相比，將社會政策放在更加宏觀的位置上。傳統(tǒng)政策觀念將社會政策視為解決經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)問題的一種手段，是一種附屬品。而發(fā)展型社會政策則將經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展放在同一位置上，認(rèn)為兩者是同等重要的，沒有高低先后之分，是相互依存、相互補充的。學(xué)者熊躍根在研究發(fā)展型社會政策時提出，社會政策是對社會成本的回應(yīng)，是對社會問題的一種經(jīng)濟投資形式。因此，發(fā)展型社會政策認(rèn)為社會政策不是支出而是一種投資。

3.發(fā)展型社會政策強調(diào)對風(fēng)險“前干預(yù)”，為一種中長期戰(zhàn)略

發(fā)展型社會政策更加注重防患于未然，對于風(fēng)險持有一種“上游干預(yù)”的態(tài)度，提倡采取積極措施將風(fēng)險可能出現(xiàn)的條件切斷。而傳統(tǒng)的社會政策觀則更多的將社會政策視為一種事后補救措施，為一種消極的態(tài)度。因此發(fā)展型社會政策是以一種長期戰(zhàn)略來制定社會政策。

4.責(zé)任主體不僅只是政府，社會各部門也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任與政府合作

傳統(tǒng)的社會政策，再分配、福利、慈善主體為國家與政府部門。發(fā)展型社會政策認(rèn)為，社會福利責(zé)任主體不應(yīng)只是政府，福利開支應(yīng)是政府主導(dǎo)下的社會各個部門包括企業(yè)、非盈利機構(gòu)、社區(qū)、個人共同合作。

三、發(fā)展型社會政策對發(fā)展我國殘疾人社會保障的啟示

(一)重視人力資本投資：關(guān)注殘疾人康復(fù)醫(yī)療保障

傳統(tǒng)的社會政策注重解決現(xiàn)存問題，保障基本生活，緩解困境。發(fā)展型社會政策注重人力資本的投資，即注重消除會使人陷入困境的因素而不是在風(fēng)險發(fā)生后緩解痛苦。因此對于殘疾人獲殘疾人家庭來說，困境的根源在于身體障礙。我國殘疾人貧困狀態(tài)致使其大多放棄治療，在發(fā)展型社會政策視角下，從社會從字角度出發(fā)，醫(yī)療康復(fù)屬于“恢復(fù)生產(chǎn)力”。

保障殘疾人康復(fù)醫(yī)療，可以將殘疾人康復(fù)納入基本醫(yī)療保險。康復(fù)費用一般高昂，康復(fù)時間更是不確定，很多殘疾家庭選擇放棄康復(fù)。保障殘疾人康復(fù)道路上，可以逐步將康復(fù)醫(yī)療服務(wù)項目、康復(fù)輔助器具逐漸納入康復(fù)基本醫(yī)療保險。同時設(shè)立定點醫(yī)院，專項康復(fù)，解決殘疾人康復(fù)問題。

(二)以可持續(xù)發(fā)展中心：解決殘疾人就業(yè)問題

解決殘疾人就業(yè)問題，首先要重視殘疾人教育與職業(yè)技能培訓(xùn)。多數(shù)殘疾人學(xué)歷低生存技能少，除去自身生理原因，無就業(yè)技能也是他們遭到社會排斥的重要原因。通過教育，使殘疾人據(jù)有市場競爭力，將殘疾人轉(zhuǎn)化為勞動力。

當(dāng)然，殘疾人就業(yè)保護政策也必不可少，殘疾人特殊生理狀態(tài)在勞動力市場中必然會受到不平等待遇。通過相關(guān)法律法規(guī)及相應(yīng)社會政策，保障殘疾人就業(yè)，同時鼓勵創(chuàng)業(yè)，將殘疾人群體由“依賴福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮ぷ鞲＠薄?/p>

(三)強調(diào)中長期戰(zhàn)略發(fā)展：構(gòu)建多元化殘疾人關(guān)愛機制建設(shè)

對于殘疾人問題，傳統(tǒng)的社會政策治標(biāo)不治本。要從根本上解決殘疾人問題就必須轉(zhuǎn)變觀念，觀念排斥導(dǎo)致社會排斥。因此，要認(rèn)識到殘疾人價值，而不只是以同情、憐憫的態(tài)度對待，更不能存在嘲笑、譏諷等現(xiàn)象。學(xué)者謝佳龍、何山認(rèn)為要將陳舊的“宿命觀”、“殘疾人無用觀”轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)識到殘疾人的社會價值，尊重殘疾人的基本權(quán)利。即通過優(yōu)勢視角來對待殘疾人。

發(fā)展型社會政策強調(diào)責(zé)任主體多元化，殘疾人關(guān)愛機制的多元化建立要依靠更多的社會力量而不僅是政府部門。學(xué)者童澤提出，應(yīng)鼓勵非盈利機構(gòu)如社區(qū)提供殘疾人社區(qū)福利服務(wù)，實現(xiàn)運行機制市場化，提供社區(qū)多元化服務(wù)。建立起居家供養(yǎng)為主，社區(qū)服務(wù)為輔，福利機構(gòu)為補充式的殘疾人關(guān)愛機制。學(xué)者周沛認(rèn)為，由于殘疾人資源有限、社交范圍窄、精神自卑、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)狹隘。因此，社會工作也應(yīng)發(fā)揮作用，構(gòu)建多元化殘疾人社會支持網(wǎng)絡(luò)。注重殘疾人精神世界，開展宣傳活動，改變?nèi)藗儜B(tài)度，樹立新的“殘疾人觀”。

參考文獻：

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