淺談行政行為相關(guān)人的原告資格問題
——以“張某訴蘇州市民防局行政許可糾紛”為例

張濤

（蘇州中學(xué)校，江蘇 蘇州 215007）

一、基本案情

獅子山原著花園項(xiàng)目（蘇地2015-WG-14號地塊）位于蘇州高新區(qū)玉山路北、北珠江東。該項(xiàng)目東區(qū)和西區(qū)由城市河道、城市道路（狀元臺路）及圍墻分割成兩個相對獨(dú)立封閉自然區(qū)域。2016年4月28日，合本公司領(lǐng)取商品房銷售預(yù)售證對獅子山原著花園住宅項(xiàng)目預(yù)售商品房；2016年12月18日，張某與合本公司簽署《蘇州市商品房買賣合同》，合同約定張某以總價(jià)款7，114，053元購買獅子山原著花園東區(qū)的某一房屋，2018年1月31日前合本公司交付房屋及其附屬設(shè)施。

自2018年1月底起，東區(qū)業(yè)主陸續(xù)前往驗(yàn)收房屋，發(fā)現(xiàn)東區(qū)沒有非機(jī)動車位、承諾贈送的車位為人防車位等諸多問題；為此東區(qū)120名業(yè)主先后給合本公司發(fā)《拒收函》，并多次聯(lián)名分別向蘇州市規(guī)劃局、蘇州市民防局及蘇州市住建局等單位問題，但上述行政機(jī)關(guān)對東區(qū)業(yè)主反映的問題忽悠了事，合本公司亦拖延未決。

經(jīng)查，該項(xiàng)目東區(qū)計(jì)容建筑面積29157.51m2，人防建筑面積13650.58m2，人防機(jī)動車位數(shù)299，居住戶數(shù)162；西區(qū)計(jì)容建筑面積146522.36m2，人防建筑面積4166.33m2，人防機(jī)動車位數(shù)63，居住戶數(shù)1029。西區(qū)配電室兩間、物業(yè)用房若干間、門衛(wèi)兩間等功能配套設(shè)施，東區(qū)僅有一間門衛(wèi)）。東區(qū)緊靠獅子山南麓，北側(cè)地勢較低，現(xiàn)北側(cè)車庫下沉1.5米，雨水極易倒灌，而西區(qū)地面平整。東區(qū)16棟疊拼洋房，其中7棟地上三層、14棟地上四層、2棟地上六層，樓間距15.5-17.47米；西區(qū)住宅19棟高層住宅，其中12棟地上十三層、7棟地上十八層，樓間距44.36-75.38米。蘇州市民防局未充分考慮東區(qū)、西區(qū)人口數(shù)量、功能配套、用地條件、空間環(huán)境、平時防災(zāi)、戰(zhàn)時掩蔽等條件，未盡到對合本公司建設(shè)的獅山原著花園住宅結(jié)建的地下人防工程盡到審核義務(wù)。

張某認(rèn)為獅子山原著花園項(xiàng)目人防工程布局不合理而導(dǎo)致東區(qū)無非機(jī)動車位和承諾贈送車位也無法實(shí)現(xiàn)（地下車位均為人防車位）。2018年9月28日，原告張某起訴蘇州市民防局至蘇州市姑蘇區(qū)人民法院，并將合本公司列為第三人，請求法院判令確認(rèn)蘇州市民防局向合本公司許可建設(shè)的人防工程項(xiàng)目違法。案件調(diào)查取證時，還發(fā)現(xiàn)以下審批程序違法： 2016年3月17日取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證（東區(qū)），2016年4月5日取得建設(shè)工程施工許可證（東區(qū)）；2016年8月31日蘇州市民防局作出人防工程施工圖設(shè)計(jì)文件變更審查的決定，2016年11月4日蘇州市民防局批準(zhǔn)《人防工程立項(xiàng)審核行政許可決定書》；人防工程易地建設(shè)的條件不符。

2018年10月15日，被告蘇州市民防局書面答辯，其主要理由為涉案城建許可行政行為系對第三人合本公司作出，原告不是涉案行政行為的相對人或利害關(guān)系人。2018年12月6日第一次開庭審理，被告蘇州市民防局及第三人合本公司，均堅(jiān)持涉案行政行為與張某不存在利害關(guān)系，張某的訴求應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟予以解決。法院僅圍繞原告張某是否具有訴訟主體資格展開意見陳述，而對原告主張?zhí)K州市民防局人防工程布局違規(guī)和審批程序違法事實(shí)拒絕審理。無奈之下當(dāng)日原告撤訴以示抗議。

二、行政行為相關(guān)人的原告資格問題

對于原告的資格認(rèn)定，我國傳統(tǒng)行政訴訟理論，即“相對人資格論”認(rèn)為，原告只能是行政行為的相對人，司法實(shí)踐中是否應(yīng)予受理的標(biāo)準(zhǔn)比較明確；但這種理論在針對個案時又暴露出了不利于保護(hù)公民訴權(quán)的問題。由于行政行為具有復(fù)效性，即一般只是針對直接相對人，但行為的效力可能及于相對人以外的相關(guān)人，如果不給予相關(guān)人以救濟(jì)的途徑，對行政權(quán)力的監(jiān)督作用也不甚明顯。因?yàn)樵S多”民告官”案件中，行政相對人是行政行為的受益人，他們不會主動起訴，挑戰(zhàn)行政行為的合法性，甚至出現(xiàn)“原告的合法權(quán)益被侵害，但無法解決”的尷尬處境。為解決權(quán)利保護(hù)不周全的問題，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)第十二條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”這是我國法律首次明確賦予利害關(guān)系人提起行政訴訟原告資格，即“法律上利害關(guān)系人論”。

行政審判實(shí)踐中經(jīng)常遇到的難點(diǎn)問題是，應(yīng)怎樣界定“法律上利害關(guān)系”? “法律上利害關(guān)系”一般由以下三個要件構(gòu)成：利害關(guān)系人公法上的權(quán)利；一個成熟的具體行政行為；公法上的權(quán)利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關(guān)系。本文以此為切入點(diǎn)，試分析一起行政訴訟案件的行政行為相對人即原告是否具有行政訴訟原告主體資格。

（一）利害關(guān)系人公法上的權(quán)利

利害關(guān)系人公法上的權(quán)利指公法所保護(hù)的權(quán)益或者事實(shí)上公法值得保護(hù)的權(quán)益。這里“利害關(guān)系”仍應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織，即指公法上的利害關(guān)系。判斷公法上的權(quán)利的依據(jù)有二：一是看該權(quán)益是否在憲法和法律有所規(guī)定，并對其予以保護(hù)，這類法律具有明文性，可直接適用法律規(guī)定來判斷原告是否具有“法律權(quán)利”；二是看該權(quán)益是否存在主觀公權(quán)利，即多數(shù)情況下，必須通過推定的方式來判斷原告是否擁有法律上的權(quán)利。我國作為制定法國家，法律未明確規(guī)定的正當(dāng)合理的權(quán)益不可能完全被法律所直接確認(rèn)；而且，法律不禁止即自由，法律沒有明文禁止公民享有的利益或權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)是公民享有的，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。司法實(shí)踐中，如何結(jié)合案例理解“主觀公權(quán)利”，是當(dāng)前面臨的最大的挑戰(zhàn)。

本案中，包括原告在內(nèi)獅子山原著花園東地塊所有業(yè)主均無非機(jī)動車位。依據(jù)《蘇州市建筑物配建停車位指標(biāo)》（蘇規(guī)工[2014]12號）的規(guī)定：“按戶數(shù)和100平米建筑面積分別計(jì)算應(yīng)配建非機(jī)動車停車位個數(shù)1.0。商品房建筑面積超過300平方米/戶的，機(jī)動車停車位按照3個車位/戶計(jì)算，非機(jī)動車按照2個車位/戶計(jì)算。”現(xiàn)東區(qū)162戶，其中商品房建筑面積超300平方米的為15戶，東區(qū)應(yīng)提供非機(jī)動車位177個。為此，東區(qū)業(yè)主聯(lián)名投訴至蘇州市規(guī)劃局虎丘分局，但該局歧義的答復(fù)如下：獅子山原著花園為同一個物業(yè)管理區(qū)域，非機(jī)動車統(tǒng)一規(guī)劃在西區(qū)。事實(shí)上，獅子山原著花園東區(qū)和西區(qū)被城市河道、城市道路分割，西區(qū)的自東向西為三豎排高層住宅，所有的非機(jī)動車均在最西一豎排高層住宅地下，距離遠(yuǎn)又不方便，東區(qū)業(yè)主根本無法使用。

本案中當(dāng)事人主張的權(quán)益為法律所保護(hù)的合法權(quán)益，且造成當(dāng)事人權(quán)益受損是由于第三人（開發(fā)商）規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理以及相關(guān)行政單位（民防局）在履行監(jiān)督驗(yàn)收職責(zé)時，未盡到形式及實(shí)質(zhì)的審查、監(jiān)督義務(wù)所造成。只要這種不利影響通過民事訴訟渠道得不到救濟(jì)，就應(yīng)該考慮通過行政訴訟來解決。

（二）成熟的具體行政行為

可訴的行政行為只能是成熟的具體行政行為，因?yàn)榉ㄔ簩Τ橄笮姓袨闆]有管轄權(quán)，行政訴訟中行政權(quán)與司法權(quán)的直接對峙是民事訴訟、刑事訴訟訴訟所不具有的，否則一種權(quán)力對另一種權(quán)力的監(jiān)督與制約會打斷被監(jiān)督權(quán)力之行使的程序。某一行政行為對當(dāng)事人確已造成現(xiàn)實(shí)的影響，如果這種影響還只是抽象的，則意味著行政行為還不成熟。原告有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)，即認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織才能成為原告。

未依法履行對行政行為相對人的監(jiān)督而可能影響行政行為相關(guān)人利益的，如在行政許可活動中違反國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)出具行政許可意見的行為，而被行政行為相關(guān)人提起行政訴訟的行為。《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十條第一款：“城市地下空間的開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)兼顧人民防空需要。人防主管部門負(fù)責(zé)城市地下空間開發(fā)利用中人民防空防護(hù)等事項(xiàng)的管理和監(jiān)督檢查，并與發(fā)展和改革、建設(shè)（規(guī)劃）等部門按照各自職責(zé)做好城市地下空間的規(guī)劃、開發(fā)利用和審批工作。”明確人防主管部門三項(xiàng)職能。《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十二條第一款：“城市新建民用建筑，必須按照國家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室（以下簡稱防空地下室），并與地面建筑同步規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、竣工驗(yàn)收，其建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃。”明確人民防空工程建設(shè)全過程管理。《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十二條第五款：“城市新建民用建筑項(xiàng)目未按規(guī)定列入修建防空地下室內(nèi)容的或者未繳納易地建設(shè)費(fèi)的，規(guī)劃行政主管部門不予核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)行政主管部門不予核發(fā)施工許可證。”明確“兩證”控制的相關(guān)規(guī)定。

本案蘇州市民防局在規(guī)劃設(shè)計(jì)和審批程序明顯違規(guī)，具體表現(xiàn)如下：

依照《中華人民共和國人民防空法》第二十條： 建設(shè)人民防空工程，應(yīng)當(dāng)在保證戰(zhàn)時使用效能的前提下，有利于平時的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、群眾的生產(chǎn)生活和工程的開發(fā)利用。明確三個“有利于平時”。本案東區(qū)地下工程均為人防車庫，未預(yù)留一定比例非機(jī)動車位。

《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十二條第二款：“防空地下室的戰(zhàn)時功能、防護(hù)級別、建設(shè)規(guī)模、布局由人防主管部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定確定。”明確“布局”參照國家規(guī)定。《城市居住區(qū)人民防空工程規(guī)劃規(guī)范》（GB50808-2013）3.0.5 城市居住區(qū)人防工程規(guī)劃應(yīng)結(jié)合服務(wù)半徑、服務(wù)人口數(shù)量、功能配套、用地條件、空間環(huán)境、平時防災(zāi)等因素，合理確定人員掩蔽工程、醫(yī)療救護(hù)工程、防空專業(yè)隊(duì)工程及配套工程的規(guī)模和布局。本案東區(qū)地下不適宜建設(shè)地下人防工程。

再者，《江蘇省防空地下室建設(shè)實(shí)施細(xì)則(試行)》（蘇防規(guī)〔2016〕1號）明文規(guī)定：防空地下室的易地建設(shè)條件，其中前述（六）款中所稱其他因特殊情形需要易地建設(shè)的。但本案中“特殊情形”理由不充分。

本案中如蘇州市民防局履行工作職責(zé)，獅子山原著花園的人防工程統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)在西地塊東側(cè)，既免繳易地建設(shè)費(fèi)又兼顧到平時生活（如停放非機(jī)動車位），還便于戰(zhàn)時疏散隱蔽，保證防空效能最大化。

（三）公法上的權(quán)利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關(guān)系

這種法律上的因果關(guān)系，無論行政行為相對人還是政行為相關(guān)人，均與被訴行政行為具有直接利害關(guān)系。事實(shí)上后者存在不少爭議。有關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)受到影響與被訴行政行為之間必須具有因果關(guān)系可以作為判斷是否具有“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)已為大家所認(rèn)同，問題是“因果關(guān)系”必須達(dá)到什么程度才可以認(rèn)定為具有“法律上利害關(guān)系“。考慮行政行為相關(guān)人原告資格制度的特殊性，重點(diǎn)在于被訴行政行為應(yīng)對當(dāng)事人“產(chǎn)生實(shí)際影響”是否必然產(chǎn)生，因此判斷當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)所受到的影響與被訴行政行為之間有無因果關(guān)系的公式可以簡單概括為：無此行為，不產(chǎn)生此影響，有此行為通常即產(chǎn)生此影響，即為有因果關(guān)系，有此行為也不產(chǎn)生此影響則為無因果關(guān)系。

回歸案例，張某等業(yè)主認(rèn)為，蘇州市民防局在在人防工程規(guī)劃設(shè)計(jì)未盡到對合本公司建設(shè)的獅山原著花園住宅結(jié)建的地下人防工程盡到審核義務(wù)，即未統(tǒng)籌考慮東區(qū)、西區(qū)人口數(shù)量、功能配套、用地條件、空間環(huán)境、平時防災(zāi)、戰(zhàn)時掩蔽等條件，給合本公司頒發(fā)蘇防立項(xiàng)許準(zhǔn)字[2016]115號人防工程建設(shè)項(xiàng)目的行政許可，該行政許可雖系向合本公司作出，內(nèi)容系準(zhǔn)許合本公司建設(shè)地下人防工程，但由于蘇州市民防局在作出行政許可之前未盡職履職，導(dǎo)致張某等獅子山原著花園一期業(yè)主無法享受非機(jī)動車位的權(quán)益、亦無法實(shí)現(xiàn)合本公司贈送車位的承諾，直接侵害了張某等業(yè)主的合法權(quán)益。

三、結(jié)論

對于行政訴訟中具體行政行為相關(guān)人的原告資格認(rèn)定問題，應(yīng)當(dāng)盡量從案件的角度出發(fā)，以公法上的權(quán)利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關(guān)系為基礎(chǔ)，從便于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利的角度著眼，寬泛地理解“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，而不是以“非具體行政行為的相對人”而機(jī)械地認(rèn)定就不具備“法律上的利害關(guān)系”。只有準(zhǔn)確把握行政法上“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍和內(nèi)涵，適度放寬行政訴訟原告主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地監(jiān)督依法行政，維護(hù)公共利益。

注釋：

[1]張旭勇：《“法律上利害關(guān)系”新表述——利害關(guān)系人原告主體資格生成模式探析》，栽《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第6期

[2](德)哈特模特.毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第152—162頁

[3]《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條 提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。