開放式社區(qū)對目前土地管理的影響及應(yīng)對策略

鐵揚

摘要：指出了近年來越來越多的封閉小區(qū)出現(xiàn)在城市中，給城市交通、公共資源共享等方面帶來了許多問題，推行開放式社區(qū)迫在眉睫。在推行開放式社區(qū)的討論中，其土地管理問題首當其沖。通過梳理涉及開放式社區(qū)土地管理的各個方面，分析了在新建開放式社區(qū)和打開封閉式社區(qū)過程中可能會產(chǎn)生的影響，并由此提出了應(yīng)對建議。

關(guān)鍵詞：開放式社區(qū);土地管理;應(yīng)對策略

中圖分類號：F321

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）4-0213-02

1 研究背景

2016年2月24日，中央城市工作會議配套文件中關(guān)于“開放式社區(qū)”的規(guī)劃意見一經(jīng)出臺就引發(fā)了社會各界的熱烈討論。原文指出，新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū);已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。自新中國建立以來，我國居住區(qū)經(jīng)歷了以蘇聯(lián)為代表的圍合式住宅街坊、意識形態(tài)指導下的居住小區(qū)和98年住房制度改革影響下地塊獨立開發(fā)的封閉式小區(qū)等多個階段，受國內(nèi)經(jīng)濟、社會環(huán)境的影響，封閉式社區(qū)逐步成為了城市居住區(qū)開發(fā)的主流形式。然而在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)實踐中，這種限制人流、車流，有圍墻、柵欄等圍合的封閉式小區(qū)在城市公共資源集約利用、交通、提升街區(qū)活力等方面產(chǎn)生了很多問題，打開封閉式小區(qū)的大門勢在必行。在對推行開放式社區(qū)的討論中，開放式社區(qū)的土地管理首當其沖，其權(quán)責分配較為復雜，涉及政府、開發(fā)商、住戶等多個主體，筆者主要針對開放式社區(qū)對目前土地管理的影響及應(yīng)對策略進行研究。

2 國內(nèi)外相關(guān)研究

開放式街區(qū)的概念起源于美國，1961年簡·雅各布在其代表作《美國大城市的死與生》中力證街區(qū)制在營造社區(qū)活力、公共安全等方面的優(yōu)點，主張保持小尺度的街區(qū);20世紀90年代以Peter Calthorpe等為代表的新城市主義重新定位社區(qū)規(guī)劃，主張建設(shè)和諧的街區(qū)環(huán)境，打造開敞的城市空間，倡導社區(qū)功能的多樣化。隨著歷史的發(fā)展，在相關(guān)城市規(guī)劃思想的引導下，開放式社區(qū)在歐美國家已經(jīng)趨于成熟，如美國的芝加哥、曼哈頓，加拿大的溫哥華等都是開放式街區(qū)的典型代表。近年來隨著國內(nèi)城市的發(fā)展，以封閉式社區(qū)為主的居住區(qū)開發(fā)模式暴露出越來越多的問題，許多國內(nèi)學者也在反思其中的問題并給出了優(yōu)化建議，鄒穎、卞洪斌等主要分析了中國居住小區(qū)模式的弊端并提倡多種規(guī)劃模式的引入;于泳、黎志濤（2006）等研究了“開放街區(qū)”的規(guī)劃理念并闡述了其對中國城市住宅建設(shè)的啟示;黃文亮、陳麗彥等指出了超大封閉式小區(qū)空間的弊端及開放式街區(qū)的應(yīng)對方法，同時也對社會各界關(guān)于開放街區(qū)的質(zhì)疑做了解答。在中國，開放式社區(qū)的概念、宏觀規(guī)劃理念正由學術(shù)領(lǐng)域走向公眾，開放式社區(qū)的實踐也在探索中，針對開放式社區(qū)的土地管理的微觀研究較少，因此本研究將針對這一問題展開討論并給出應(yīng)對策略。

3 研究方法

為了更好地探討開放式社區(qū)對土地管理的影響，研究以封閉式小區(qū)的土地管理模式為參照，通過梳理涉及土地管理的各個階段，針對政府、開發(fā)商、住戶三類主體，分析在新建開放式社區(qū)和打開封閉式社區(qū)過程中可能會產(chǎn)生的問題與影響。同時本研究所指的社區(qū)用地以《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》中城市建設(shè)用地用于居住用地（大類代碼為R）的土地。

4 開放式社區(qū)對土地管理產(chǎn)生的影響分析

4.1 傳統(tǒng)封閉式小區(qū)的土地管理模式

目前我國建設(shè)單位的土地使用權(quán)獲得方式有無償劃撥和有償出讓。在土地有償使用方式中，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)政策規(guī)定，含商業(yè)、娛樂及商品住宅等經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓;同時城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門將依據(jù)控制性詳細規(guī)劃提出出讓地塊的的位置、使用性質(zhì)和開發(fā)強度等規(guī)劃條件。城市中用于居住小區(qū)建設(shè)的土地多為土地使用者通過向國家支付土地使用權(quán)出讓金而獲得土地使用權(quán)的土地。

在獲得土地使用權(quán)后，該地塊的建設(shè)單位須到規(guī)劃行政部門辦理《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，前者控制土地開發(fā)強度、利用性質(zhì)、用地范圍等，后者審核建筑空間使用功能以及控制道路交通等;當建設(shè)竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當向城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門保送建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗收申請，由監(jiān)督檢查人員核查總平面布局、容量指標、建筑立面與造型和室外設(shè)施等，檢查合格后頒發(fā)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證;隨后建設(shè)單位可將房屋交付購房者。值得一提的是，在住戶購買房屋時主要參考的指標為居住面積和公攤面積，居住面積是指住宅建筑各層平面中直接供住戶生活使用的居室凈面積之和;公攤面積即公用建筑面積，是指由整棟樓的產(chǎn)權(quán)人共同所有的如電梯井、管道井、樓梯間、垃圾道整棟樓公用部分的建筑面積。住戶并沒有直接為小區(qū)內(nèi)部道路、花園等用于服務(wù)設(shè)施的土地付錢，實際支付的是后期維護的物業(yè)費。

4.2 開放式社區(qū)土地管理可能產(chǎn)生的問題

4.2.1 使用權(quán)權(quán)屬問題

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，社區(qū)內(nèi)包括道路、花園等用于公共服務(wù)的用地使用權(quán)歸小區(qū)內(nèi)所有業(yè)主共有。如果貫徹“開放式社區(qū)”的建設(shè)意見，實現(xiàn)“內(nèi)部道路公共化”，也就是將小區(qū)內(nèi)道路、花園等公共服務(wù)用地的使用權(quán)與公眾共享，那么土地使用權(quán)的權(quán)屬就有了變化，目前我國并沒有相應(yīng)的法規(guī)政策對這部分土地的使用權(quán)做出明確的劃分與規(guī)定;相較新建開放式小區(qū)，打開已建成的封閉式小區(qū)也會不可避免地面臨土地使用權(quán)歸屬問題，并且情況會更加復雜。小區(qū)內(nèi)的住戶已適應(yīng)共享小區(qū)內(nèi)包括道路、花園等公共服務(wù)用地土地使用權(quán)的模式，并且為其維護繳納了物業(yè)管理費，現(xiàn)推行開放式社區(qū)的理念也就是要求小區(qū)住戶與外來人員共享土地使用權(quán)。如何才能在不損害小區(qū)住戶利益的情況下實現(xiàn)與公眾分享這部分土地的使用權(quán)，是打開封閉式社區(qū)過程中面臨的主要問題。

4.2.2 管理維護問題

目前我國大多小區(qū)內(nèi)部的道路與綠化維護、衛(wèi)生、治安等公共服務(wù)管理是由業(yè)主們每年繳納一定的物業(yè)管理費，請物業(yè)公司來進行管理的;對于部分老小區(qū)，小區(qū)并沒有物業(yè)公司管理，甚至因為缺乏停車位將小區(qū)道路、綠化用地改為了臨時停車位。如果推行開放式社區(qū)，在管理維護上可能產(chǎn)生兩個問題：第一，開放式社區(qū)內(nèi)部用于道路等公共服務(wù)設(shè)施用地的土地的使用權(quán)有了變化，相應(yīng)的其管理者也會變化，物業(yè)公司能否繼續(xù)承擔這一角色，在管理的具體內(nèi)容上又有哪些變化。第二，作為非小區(qū)內(nèi)部的外來人員，使用了小區(qū)內(nèi)的道路或者其他公共服務(wù)設(shè)施，是否也需要為此繳納費用，收費標準又該如何確定。

4.2.3 規(guī)劃控制空缺

要實現(xiàn)“開放式社區(qū)”的理念，土地管理的有關(guān)部門必然要在對小區(qū)的土地利用方式、土地的規(guī)模、各類專項指標上做出相應(yīng)的指導與要求，我國現(xiàn)行的土地規(guī)劃體系中的土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃中，并沒有相應(yīng)的規(guī)劃或條例作為指導，無法為新建小區(qū)提供參考。

5 應(yīng)對策略與建議

5.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

從開放式社區(qū)土地管理可能產(chǎn)生的問題中不難看出，未來開放式社區(qū)內(nèi)用于道路、綠化等公共服務(wù)設(shè)施的用地的土地權(quán)屬問題是現(xiàn)行土地法律中需要明確或調(diào)整的部分。這一意見的提出屬于黨和國家政策的層面，同時涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問題，其推行必然要求小區(qū)內(nèi)的住戶與外來人員共享部分土地使用權(quán)，那么具體的權(quán)責劃分就需要根據(jù)實際情況，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，明確相關(guān)權(quán)責。

5.2 規(guī)劃管理引導

開放式社區(qū)在國內(nèi)已有部分案例可供參考，但尚無具體的專項規(guī)劃，在大尺度上開放式社區(qū)的發(fā)展是對城市空間的再組織，因此需要在頂層設(shè)計上注重區(qū)域間的聯(lián)系、區(qū)域內(nèi)與城市發(fā)展相關(guān)的其他要素，注重規(guī)劃的系統(tǒng)性與綜合性。同時小尺度上小區(qū)內(nèi)的道路組織方式、主要車行、人行出人口等很多詳細內(nèi)容都需要出臺相應(yīng)的規(guī)劃做指導。

5.3 因地制宜

自新中國成立以來，我國居住區(qū)經(jīng)歷多個發(fā)展階段，在開放式社區(qū)的推廣過程中，也要考慮到我國的國情，如美國波特蘭市積極推廣土地混合使用，提升土地的利用效率，以60 m×60 m的格局形成街區(qū)的經(jīng)典尺度，而中國的城市有各自的特點，但總體上土地使用已經(jīng)高度混合，中心城市人口較多，所以我國發(fā)展開放式社區(qū)需要把握因地制宜的原則，在借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，摸索出適合我國國情的發(fā)展模式。

6 結(jié)語

開放式社區(qū)是城市化背景下應(yīng)對城市交通擁堵、用地不足的解決方案之一，在眾多西方國家已經(jīng)較為成熟。隨著我國城市化的進程加快、質(zhì)量提升，傳統(tǒng)的封閉式小區(qū)的開放勢在必行。在推開放式社區(qū)的同時，也應(yīng)該對開放式社區(qū)有全面深刻地了解，把握其多方面的價值追求，以完備的法律法規(guī)為支柱，從我國的特殊情況出發(fā)，推廣具有中國特色的開放式社區(qū)。

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