第三方社會環境監測機構發展現狀及對策

李雪

摘要：闡述了當前第三方社會環境監測在發展中面臨的主要問題，從對社會環境監測機構認知、管理制度、監督管理、監測業務市場等方面進行了深入剖析。在社會環境監測機構與公益環境監測機構職能職責定位、風險控制和環境監測行業發展等方面提出了解決對策，為社會化環境監測機構又快又好地發展提供基礎參考資料。

關鍵詞：社會環境監測;環境監測質量;對策研究

中圖分類號：X830

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）4-0152-02

1 引言

全面深化生態文明體制改革，根據國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號）《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》（環發[2015]20號）《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》的通知（環發[2015] 175號）和中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》的文件精神，積極推進生態環境保護領域改革，有序引導社會力量共同參與環境監測，提供更好、更優質的環境監測服務，進一步規范社會環境監測機構行為，促進環境監測服務社會化良性發展。

2 環境監測社會化發展面臨的主要問題

2.1 社會環境監測訴求與認識不一致

當前，各級環境保護行政主管部門所屬環境監測機構承擔的任務繁重，受人員編制和工作經費束縛，面臨的環境監測工作壓力日益劇增，嚴重影響了環境監測事業長足健康發展。而社會環境監測機構通過市場行為可有效緩解部分監測工作壓力，基本上在全國已達成共識。但在實際操作過程中，還存在訴求和意識不一致。在開放范圍內有所不同，在京津翼、長三角、珠三角等發達城市，環境監測機構工作經費充足，希望開放范圍越大越好，而在欠發到的中西部地區，環境監測機構工作經費未得以保障，存在以收費予以保障日常經費開支，對環評監測、排污申報監測、竣工環境保護驗收監測等未得到放開。而從2017年4月份起，國務院取消了環境監測服務費，從全國各地對社會監測領域的開放程度均處于觀望狀態。在具體操作方式上也存在不同，比如水環境和大氣環境自動環境監測領域，全國各地基本都是將日常的運營維護放開給社會環境監測機構，而質量管理和裝備等領域均未得到開放[1]。對現有社會背景下的監測站狀況認識也存在差異。社會環境監測機構放開后，環境監測機構的發展和定位、思想認識等方面還存在不統一，如是否參與承擔社會環境監測機構的監管職能，也缺乏相關法律法規依據，只承擔政府公共服務，不參與市場主體競爭。

2.2 環境保護部門對社會環境監測機構管理制度不健全

現有法律法規中，《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《中華人民共和國計量法》《工商行政管理條例》等法律法規從一定層面對社會環境監測機構在制度上予以宏觀性的規范和指導，但在實際發展過程中嚴重缺乏具體可操作性的規章制度依據。近幾年來，社會檢測機構發展過程中，在環境監測市場的準人、監督管理、收費標準，對社會環境監測機構在質量控制等方面的法規制度極不完善。而在社會環境監測開展過程中，監測數據真實的質量怎么樣，社會影響和運營成本及效率等方面還未得到詳細深入研究[2]。在轉變政府職能，要求環境監測大數據共享的平臺下，社會環境監測機構參與其中，如果保障環境監測大數據的真實有效等方面也存在極大的矛盾和問題。

2.3 社會環境監測發展也面臨難題

市場容量與機構數量的問題，就放開不久的重慶市第三方環境監測機構而言，第三方監測的業務市場是不固定的，如果不控制機構數量，機構過剩，業務量不足，形成惡性競爭。監測機構為了降低監測成本，或者為了贏得業務市場低價合同，可能會在實際環境監測操作過程中省去一些環節，監測數據的質量無法保證，影響行業的健康發展。

區域分布不合理問題。重慶市第三方監測機構幾乎全部集中在主城區，區縣有監測業務需求時接洽不方便，在開展監測工作時，有的監測連續幾天，樣品需要采樣后及時送實驗室分析或保存，因實驗室分布不合理做起來難度很大，影響監測數據的質量。

收費與企業承受力問題。第三方機構按照市場行為收取費用，在目前經濟下行，企業生產經營普遍不景氣的情況下，因費用高，企業承受力下降，部分企業不愿意委托第三方機構監測，第三方監測達不到國家對實體經濟的支持，降低企業負擔的目的。

2.4 對社會環境監測機構缺乏有效監督管理

社會環境監測機構目前只需要通過資質認定，經環境保護主管部門備案后方可開展相應環境監測業務，而在監測機構中的人員培訓、監測參數范圍等與環境監測站相比較，目前缺乏相應的考量標準，第三方環境監測結構在從事環境監測活動過程中，質量管理可能會流于形式，導致了社會環境監測機構出具的監測數據以及報告質量存在較大的社會安全隱患，更重要的是政府行政管理部分監督管理欠缺，嚴重影響政府及環保管理部門的政府公信力。當前，社會環境監測機構發展良莠不齊，存在不均衡和惡性競爭等行為，在實際操作過程中，通過價格競爭、出具報告的時間競爭等優勢，搶占市場，忽略質量管理，出具數據不可信，長此下去，監測市場會形成極其嚴重的惡性競爭，嚴重阻礙社會環境監測市場化發展。

3 積極穩妥推進環境監測社會化服務的建議對策

3.1 明確公益性質環境監測站的職能定位

進一步明確具有公益性質環境監測站的職能職責定位，始終堅持政府為主導，社會參與為基本原則。環境監測始終是政府基本公共服務內容之一，無論從歐美等發達國家還是我國實際情況來看，應該必須堅持政府為主導，社會逐步參與原則。進一步厘清政府環境監測機構與社會環境監測機構的關系，明確環保監測機構的職能職責，逐步引入社會環境監測機構，政府向第三方環境監測機構市場購買環境監測服務，逐步穩妥有序推進環境監測市場化。根據新《環境保護法》的相關要求，統一規劃環境監測點位，積極推進環境監測大數據平臺共享，實現環境監測工作網絡化，從國際慣例做法來可以看出，由政府環境部門相關機構承擔的公共服務，環境質量監測工作不宜社會化，但是環境質量監測社會化也有較大的探索環境空間。但是在環境質量監測預警和各類環境污染應急事故環境監測方面，事關國家安全和人民群眾切實利益和生態環境安全，這一部分內容應該繼續由各級環境保護行政主管部門下的環境監測機構承擔。在對環境行政執法監測、企業監督性監測等方面，涉及生態環境保護目標任務考核、環境執法和應急、生態環境補償和環境損益評估等方面，從現階段來看，也只由環保監測機構承擔。在環境監測技術標準研發和修訂工作方面，可有序、可控地引入社會環境監測機構逐步參與[3]。

3.2 第三方社會環境監測機構風險控制

從目前來看，第三方社會環境監測社會處于發展的初級階段，各級政府相關部門應積極穩妥推進監測社會市場化的培育、管理及引導工作，從國家層面，應盡快出臺環境監測社會市場化的綱領性指導文件。第三方社會環境監測社會化，不是將所有生態環境監測工作全部推向市場化，而是在社會發展進程和深化環保領域改革中，需要逐步建立政府為主導，市場為輔助的生態環境監測新局面和新步伐。及早修改和完成現有《環境監測條例》，進一步明確環保部門環境監測是屬于政府公共服務以及生態環境監測質量監督職能職責為主的生態監測任務，而對于排污許可環境監測、費改稅的環境監測、環境影響評價監測、竣工環境保護驗收監測、企業自行監測及公民個人所需監測等，由社會環境監測機構提供優質高效服務。而對于竣工環境保護驗收監測等業務領域，涉及環境管理重點范疇，也存在較大環境管理風險，在逐步探索放開竣工環境保護驗收監測的同時，仍然需要詳細考驗和進一步加以實踐研究論證。為嚴格規范和管理第三方社會環境監測機構，還應當建立社會環境監測機構市場準入門檻，尤其是對第三方社會環境監測機構的監測資質、儀器裝備和設備、質量管理等方面提出更為嚴格的要求，務必建立健全和完善長效化、常態化和嚴格管理化的第三方社會環境監測機構質量監管與評價機制，如建立行政許可問責制度、環境監測質量信用制度、黑名單制度、預警與退出制度、司法制度等對社會環境監測機構予以開放、實時、動態化的管理，對存在編造數據、提供虛假數據以及偽造環境監測數據等違法行為予以追究法律責任[4]。同時，還應當建立第三方社會環境監測機構行業自律行為，成立專業環境監測協會，負責第三方社會環境監測機構的行業等級評價、投訴查出、監督維權以及進入和退出行業機制，從管理制度上對第三方社會環境監測機構予以切實有效監督，以進一步促進第三方社會環境監測機構健康良好發展的新格局。

3.3 第三方社會環境檢測機構行業發展

各級有關行政主管部門應認真對第三方環境監測業務量市場進行詳細預測，確定培育第三方環境監測機構數量，在行政許可審批環節進行嚴加控制，有效避免行業產量過剩，從而導致社會環境監測機構行業的惡性循環競爭，影響社會環境監測行業長足健康發展[5]。第三方社會環境監測機構在滿足環境監測場地和設施的前提下，建立分支機構和多區域場所，以確保環境監測采樣環節質量保證。而在社會環境監測質量管理方面，可以與當地相關監測機構、實驗室建立實驗室之間的比對試驗、交叉質量監督檢查和技術交流等工作機制，充分利用各級各類環境監測資源，真正實現合作共贏，從源頭保證環境監測數據質量關。省（市）級相關行政主管部門根據第三方機構開展監測工作的成本，制定一個收費指導價，核算合理確定一個利潤空間，切實支持實體經濟的發展，減輕工業企業負擔，切實保障第三方社會環境監測機構實現又快又好地發展。

參考文獻：

[1]杜兵，孫海容，黃業茹.關于中國社會化環境監測機構監管的調研與建議[J].中國環境監測，2015，31（5）：7～11.

[2]陳斌，陳傳忠，趙 芩，等.關于環境監測社會化的調查與思考[J].中國環境監測，2015，31（1）：1～5.

[3]鄢德奎，陳德敏.環境監測服務社會化的政策文本研究[J].經濟與管理研究，2017，38（6）：96～104.

[4]安明玲.環境監測社會化策略探討[J].環境與發展，2017（12）：156～157.

[5]湯敏.重慶積極探索環境監測服務社會化工作[J].環境保護，2017，45（08）：79～80.