新城市空間格局下“多規(guī)合一”的實施路徑探析

馮國芳，金章昌

（武漢市規(guī)劃研究院）

1 引言

為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，城市空間整合與智慧城市建設(shè)已成為我國城市發(fā)展的必然趨勢。研究“多規(guī)合一”的合理協(xié)調(diào)途徑和機制，是落實國家“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線，一張藍圖干到底”戰(zhàn)略任務的重要抓手。在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，可以實現(xiàn)優(yōu)化城市空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。

2 城市空間及“多規(guī)合一”的發(fā)展歷程和存在的問題

2.1 發(fā)展歷程

原本“以國民經(jīng)濟計劃為統(tǒng)領(lǐng)，城市規(guī)劃獨攬空間發(fā)展”的城市空間體系已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙試窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等為支撐，多規(guī)共管空間發(fā)展”的規(guī)劃體系。

土地利用規(guī)劃經(jīng)歷了“具有計劃經(jīng)濟體制下服務型規(guī)劃—以耕地保護為主的規(guī)劃—強調(diào)集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)”的規(guī)劃歷程。城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)歷了從“落實計劃經(jīng)濟體制下項目的用地布局—形成‘城鎮(zhèn)體系規(guī)劃—城市總體規(guī)劃—控制性詳規(guī)—修建性詳規(guī)’的城市規(guī)劃體系—突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會和諧、資源節(jié)約和環(huán)境友好”的規(guī)劃歷程。環(huán)境保護規(guī)劃經(jīng)歷了“以污染治理——強調(diào)環(huán)保計劃指標的落實—污染防治與生態(tài)保護型計劃—環(huán)境保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展型規(guī)劃”的歷程。

2.2 存在的問題

當前，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及環(huán)境保護規(guī)劃等“多規(guī)”分立，又互為補充。長期以來，“多頭規(guī)劃”和“規(guī)劃打架”是困擾各類規(guī)劃管理的普遍性難題。通過對比分析“多規(guī)”差異，總結(jié)出“多規(guī)合一”存在以下幾點問題：

1）規(guī)劃體系過于龐雜，缺乏效率。不同部門的規(guī)劃各有側(cè)重，但又相互牽制，如經(jīng)濟社會發(fā)展職能設(shè)在發(fā)展改革部門，主要負責“如何發(fā)展”；國土資源部門主要負責“如何管地”；城鄉(xiāng)規(guī)劃部門主要負責“如何規(guī)劃建設(shè)”；環(huán)境保護部門主要負責生態(tài)和環(huán)境保護，容易出現(xiàn)“就城市論城市”“就土地談土地”的問題。由于各類規(guī)劃的管理主體不同，相互之間又缺乏協(xié)調(diào)和銜接，導致空間資源配置的無序和低效。

2）規(guī)劃類別間協(xié)調(diào)性有待提高，法制化和規(guī)范化建設(shè)落后。不同規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性較差，部門主導的規(guī)劃編制形式導致協(xié)調(diào)機制失效。事實上，政府決策中真正直接參與的主要是經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，其他空間規(guī)劃由于其專業(yè)性強由相應的部門組織編制。同時，規(guī)劃編制實施與管理的法律、法規(guī)不健全，城鄉(xiāng)規(guī)劃方面雖然有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，但仍以城市、鎮(zhèn)規(guī)劃為主，而對于鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃的法律規(guī)定不夠充分。

3）技術(shù)標準不統(tǒng)一，缺乏共享信息平臺。當前，各類規(guī)劃標準不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在：①缺乏協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，各部門采用不同的土地分類標準和數(shù)據(jù)成果，沒有實現(xiàn)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)共享的有效機制；②不同規(guī)劃類別的編制時期和規(guī)劃期限不同，編制實施進度迥異；③各規(guī)劃的定位目標、核心內(nèi)容、規(guī)劃范圍和工作方法不同。

3 智慧城市與“多規(guī)合一”空間整合路徑

3.1 路徑選擇

由于“多規(guī)”存在諸多差異，應從規(guī)劃體系變革、規(guī)劃協(xié)調(diào)的技術(shù)路徑和制度保障等方面入手展開研究。規(guī)劃體系與政府行政體制改革相結(jié)合，是國家頂層設(shè)計的政策，規(guī)劃協(xié)調(diào)的制度保障則需要創(chuàng)新現(xiàn)有行政機構(gòu)體系，通過建立規(guī)劃協(xié)調(diào)制度設(shè)計，達到“多規(guī)合一”的最終目標。

3.2 技術(shù)路徑

很多學者通過研究，提出了“多規(guī)”協(xié)調(diào)的技術(shù)路徑。王國恩[1]等以廣州為例，通過統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)思路和規(guī)劃內(nèi)容等探討“兩規(guī)”銜接的技術(shù)措施。廣東省政府于2015年2月印發(fā)了《廣東省“三規(guī)合一”工作指南（試行）》，明確控制線體系、工作流程、技術(shù)要求、成果要求及管理建議等內(nèi)容，規(guī)定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)選取標準、用地分類對照標準、建設(shè)用地布局差異分析技術(shù)要求以及“三規(guī)合一”基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)要求。總體來看，通過整合現(xiàn)狀用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一建設(shè)用地規(guī)模、協(xié)調(diào)劃定空間邊界、合理安排建設(shè)用地布局和時序，可以為“多規(guī)”融合奠定良好的基礎(chǔ)。

3.3 智慧城市建設(shè)路徑

智慧城市建設(shè)要根據(jù)現(xiàn)狀，統(tǒng)籌規(guī)劃，通過以下路徑真正做到“以人為本”來引領(lǐng)智慧城市的建設(shè)和發(fā)展：①積極推進信息技術(shù)的研發(fā)和利用，智慧城市建設(shè)依托于強大的信息技術(shù)支持，這些信息及技術(shù)包括物聯(lián)網(wǎng)、云計算和移動網(wǎng)絡(luò)等；②建立和完善智慧城市建設(shè)評價指標體系，結(jié)合城市建設(shè)實際情況，明確智慧城市建設(shè)的目標，建立完善、科學且具有可操作性的智慧城市指標評價體系；③發(fā)揮政府引導和市場主導作用，建立完善機制，打造“政府主導、市場參與”的智慧城市建設(shè)模式；④推進PPP模式在智慧城市融資體制中的運用，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃與PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)為智慧城市建設(shè)探索新的融資體制提供了新的方法，可以緩解城市建設(shè)資金不足等問題，為政府資本和社會資本合作提供公共物品和服務[2]。

3.4 “三線”空間協(xié)調(diào)路徑研究

在眾多規(guī)劃存在差異的基礎(chǔ)上，重點提出構(gòu)建城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線、基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線（簡稱“三線”）的規(guī)劃控制線體系，是實現(xiàn)“多規(guī)合一”的重要技術(shù)途徑，可以有效提高空間規(guī)劃保障發(fā)展的能力，充分發(fā)揮規(guī)劃效力。

“三線”劃定協(xié)調(diào)的重點在于其先后順序，從技術(shù)流程上尋求“三線”在具體劃定過程中的協(xié)調(diào)和融合，流程如下：①優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線，一旦劃定，需嚴格遵守，不可逾越；②初步劃定基本農(nóng)田保護紅線，劃定后，需要與城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線相協(xié)調(diào)，建立有效的判定機制和規(guī)則，以確定城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地的劃定方案；③統(tǒng)籌劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線，通過對未來城市空間形態(tài)的模擬，得出目標年城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模和布局，并進一步分析判定城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地的劃定方案，形成三線融合的空間邊界線方案。

4 結(jié)語

“多規(guī)合一”的空間問題不僅僅是整合“多規(guī)”之間的空間覆蓋范圍，而是通過統(tǒng)一的發(fā)展理念，科學合理地劃分不同規(guī)劃所承擔的城市空間功能，明確各規(guī)劃內(nèi)容間的層次，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展空間、用地布局及技術(shù)標準等協(xié)調(diào)和融合，確保用地發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益和社會效益。