中國鄉村社會結構變動與治理體系創新

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“鄉村振興，治理有效是基礎”。[1](P19)“創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路”[2]必須厘清當今中國鄉村社會結構。中華人民共和國成立至今，鄉村社會結構變動極其劇烈，費孝通先生鄉土中國“差序格局”的分析框架[3](P35)已不能準確描述和概括當今中國鄉村社會結構；日本學者平野義太郎(1944)和美國學者杜贊奇(1988)等關于“村落共同體”的描述和分析，也與當今中國鄉村社會結構相去甚遠；美國學者施堅雅(1964)的“基層市場共同體”以及劉玉照(2002)的“農村基層生產共同體”也發生了重大變化。[4](P193)厘清當今中國鄉村社會結構，以中共十九大精神和《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》為遵循，創新適應鄉村社會新結構的治理體系尤為緊迫和重要。

一、“村落共同體”被社會主義(村域)集體經濟共同體所取代

新中國歷史中，自然村落經歷了互助組、合作社、人民公社的組織化過程，又經受了農村改革開放、農業人口大規模轉移、農業現代化、農村工業化和城鎮化的影響，傳統村落的血緣、親緣、地緣關系網絡及其結構早已被沖得七零八落，自然村落共同體瓦解了，取而代之的是以村民委員會(簡稱“建制村”)為單元的社會主義集體經濟共同體(簡稱“村域集體經濟共同體”)。

中國村落共同體瓦解除了村落組織化的推動作用以外，還與村落人口結構變動相關。農業現代化、農村工業化和城鎮化加速推進過程中，農業勞動力從土地的束縛中解放出來，向東南沿海發達地區、工業經濟中心和大中城市大規模轉移流動，加速了自然村落消失和建制村合并，帶動了建制村域資源重組。這類重組既有發達地區、富裕村經濟資源集聚性重組，也有欠發達地區、貧困村域經濟資源流失性重組。無論哪一類重組都改變了原有聚落結構的人口結構、族群特質及其關系網絡。筆者曾以我國東、中、西部的10個著名經濟強村為樣本，研究資源集聚性重組的村域產業集聚帶動人口集聚的狀況。截止到2011年末，平順縣西溝村、昔陽縣大寨村、灤平縣周臺子村、新鄉縣劉莊村、鄒平縣西王村、杭州市蕭山區航民村、東陽市花園村、奉化市滕頭村、臺州市方林村、上海市閔行區九星村的常住人口分別達到2 950人、2 720人、3 900人、8 784人、21 702人、13 083人、27 750人、8 854人、4 076人、27 420人，其中，外來人口占比分別為33.9%、80.8%、46.2%、79.7%、96.8%、91.7%、93.7%、90.4%、73.6%、83.9%，[5]村域業緣型人口結構特征和跨區域交往關系特征十分明顯。

建制村域重組過程中的另一個明顯趨勢是村民小組(原生產隊)集體資源配置、核算分配等權利快速向建制村集中，村級集體的權力越來越集中、邊界越來越清晰。表現在：(1)村域內，資源、資產、資金的占有、經營、分配及權益保障基本歸屬村級集體。到2013年，全國農村集體所有的14.13億畝耕地中，歸村所有的5.81億畝，歸村民小組所有的7.28億畝[注]農業部農村經濟體制與經營管理司、農村合作經濟經營管理總站：《全國農村經營管理統計資料(2013)》(內部資料)，第2頁。，土地所有權有向村集體集中的趨勢。此外，農村集體成員“三權”(成員的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權)基本上以建制村為單元來使用和保障。(2)村際間，村域經濟類型多樣化、發展水平多極化。產權制度和技術的創新，促進了村域經濟分工分業，“一村一品”特色產業發展，加速了村域經濟類型的多樣化，農業型、工業型、市場型、旅游型等不同類型的村域經濟各展風采。由此，導致村域經濟水平多極分化。[6](P29)(3)村民自治、生產組織、福利和公共服務等，都以建制村為獨立單元，“村莊共同體較為明顯地發揮著保護村莊資源邊界、聚合力量興辦社區公共事業、調解社區利益等復雜作用”。[7](P25)一切跡象都表明：村域雖然不是一個完整的經濟地理單元，但它卻構成了建制村地域經濟共同體，成為相對獨立的經濟社會單元。

村域集體經濟共同體的維系有賴于另外兩項長期堅持的制度。一是以土地資源為核心的生產資料所有權堅持了“人民公社六十條”(《農村人民公社工作條例修正草案》)確定的隸屬關系和邊界。“六十條”把土地、勞動力、牲畜、農具“四固定”到生產隊，規定：“生產隊的規模定下來以后，長期不變。”“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有”。[8](P629、634)農村改革40年歷程中，鄉村基層行政區劃調整及建制村大規模合并，村民小組基本不合并，全國村民委員會由1985年的94.06萬個減少到2016年的55.97萬個，[9](P192)村民小組維持在490萬個左右。[10](P10)村民小組基本保持長期不變，為堅持家庭承包經營制度長期不變奠定了基礎。二是農戶家庭土地承包經營權長期不變，具體化為“15年不變”(約1982—1997)、30年不變(約1997—2027)、到期后“再延長30年不變”(約2027—2057)等幾個階段。這意味著：不論建制村域集體經濟資源如何重組，也不論村組集體成員流動到何方，只要保留集體成員資格(戶籍)，“三項權利”(集體土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權)將受到法律制度和國家政策的保護，強化了村域集體經濟共同體的內聚性。

總之，建制村域集體經濟共同體，有深厚的歷史村落文化淵源和相鄰而居、互助生產的認同感和歸宿感，有60年(1958—2018年)社會主義集體所有土地、森林、水面等共有資源，有幾代人共同創造、傳承下來的共有資產、資金積累，有特定的政治文化生態、社會結構和互動方式；在此基礎上形成的村域集體經濟共同體是一個有靈魂、有內聚性的治理單元，是傳統“村落共同體”無法比擬的。我們判斷：中國鄉村振興和治理都將以“村域集體經濟共同體”為基本單元展開；鄉村活力、競爭力、發展和治理水平，取決于“村域集體經濟共同體”的吸引力和內聚力；縣域經濟的競爭和角逐，也將圍繞“村域集體經濟共同體”的活力和競爭力而展開。

二、“基層市場共同體”轉變為區域性政治經濟文化中心共同體

區域性政治經濟文化中心對增強村域發展動力、溝通城鄉經濟、傳播城市文明、縮小工農和城鄉差別、改變農村社會經濟結構、促進城鄉一體化等意義重大。中國傳統鄉村受制于交通條件，農民交往局限于就近的集市、圩鎮等基層市場。所謂就近，用費孝通先生的話說，大約是一個成年農民肩挑100斤步行一天能夠往返的距離。當代中國的鄉村變遷過程中，多數傳統集市、圩鎮都蕭條退化為村落，不再具有基層市場共同體的功能，代之而起的是縣、鄉(鎮)人民政府駐地的中小型政治經濟文化中心。農村改革之初，中共中央、國務院就認識到區域性經濟文化中心建設的重要性。1983年的“中央一號”文件要求改變農村的面貌，建設星羅棋布的小型經濟文化中心，逐步縮小工農差別和城鄉差別。1984年的“中央一號”文件又指出，農村工業適當集中于城鎮，可以節省能源、交通、倉庫、給水、排污等方面的投資，并帶動文化教育和其他服務事業發展，使集鎮逐步成為農村區域性經濟文化中心。至2016年末，中國鄉級行政區劃共有39 862個，其中建制鎮20 883個、鄉人民政府10 872個，農村街道辦事處8 105個，[11](P3)每一個行政區劃內至少在鄉(鎮、街辦)級人民政府駐地形成了一個區域性經濟文化中心。如果再加上重新復活的歷史圩鎮、商貿古鎮，以及新興的特色小鎮(旅游小鎮、森林小鎮、工業園區型小鎮)和村鎮(著名經濟強村、多村合一的新社區等)，當今中國農村小城鎮已具有龐大的數量，20世紀80年代初提出的“建設農村區域性經濟文化中心”已達成“星羅棋布”之要求。

中國鄉村區域性政治經濟文化中心興起的過程，也是鄉村傳統集市、圩鎮等基層市場衰落的過程。那些既非基層政府駐地，又非經濟文化中心的傳統集市、圩鎮等都退化為一般村落，“基層市場共同體”瓦解了，代之而起的是鄉級行政區劃的政治中心或區域性小型經濟文化中心。當代農民的經濟、政治、社會、文化活動半徑越來越大，參與城鄉互動的頻率越來越高。農民活動與交往半徑脫離了“基層市場共同體”的桎梏，擴展到相當于汽車、轎車、摩托車等交通工具一天能夠往返的里程，大體上：山區、國土面積廣闊、人口密度低、交通條件較差、區域經濟滯后、農民(合作社)組織化程度低的縣域，農民活動與社會文化交往集中于鄉級人民政府駐地集鎮或鄉域經濟文化中心；平原、國土面積相對較小、人口密度大、交通便捷、區域經濟發達、農民合作社聯社組織體系健全的縣域，農民活動與社會文化交往以縣城為陣地；在高速鐵路網絡輻射范圍內的鄉村，農民活動與社會交往可以達于地級城市、甚至省會城市。

區域性政治經濟文化中心有較強的內聚性。(1)農民把自己的公司、門市部或聯系點設在縣城、鄉鎮集市區、區域性小型經濟文化中心，農民合作社或聯社把辦公場地或“總部”設在縣城、鄉鎮集市區；(2)農民在區域性政治經濟文化中心獲取市場信息，學習生產技術，銷售各類產品，交友聯誼，招商引資和洽談合作；(3)農民合作社及聯社利用區域性政治經濟文化中心平臺，下聯農民合作社基層社、家庭農場和農戶，下達政府文件和政策，協調各類關系，組織文化交流及娛樂活動，發揮生產、供銷、信用“三位一體”功能；上聯各級政府，轉達農民訴求，爭取各種權益。總之，當今中國，農民的政治、經濟和社會利益關系與縣、鄉兩級政權組織緊密，農民發展及其成果分享與縣、鄉兩級黨委和政府的政策密不可分，區域性政治經濟文化中心的邊界意識以及對外行動具有一致性。

三、“基層生產共同體”拓展成農民“三位一體”合作社共同體

農民生產、供銷、信用綜合合作(簡稱“三位一體”合作)，萌發于20世紀50年代的浙江省平湖縣新倉鄉(現新倉鎮)，在農業生產合作社發展過程中，供銷、信用合作社加盟進來，三方簽訂合同(時稱“三角結合合同”)，形成了農民生產、供銷、信用三結合新型關系，其經驗材料被收入《中國農村的社會主義高潮》，毛澤東撰寫了按語：“本書談這個問題的只有這一篇，值得普遍推薦，文章也寫得不壞。供銷合作社和農業生產合作社訂立結合合同一事，應當普遍推行”。[12](P651-679)

農民“三位一體”合作再度興起是2006年1月，時任浙江省委書記習近平在全省農村工作會議上提出，“積極探索建立農民專業合作、供銷合作、信用合作‘三位一體’的農村新型合作體系”。[13]兩個月后，瑞安農村合作協會成立，農民專業合作社、村經濟合作社加入了“農協”，供銷合作社、信用合作社及其基層組織自動轉為“農協”會員。同年12月，浙江省委、省政府在瑞安召開全省發展新型農村合作經濟工作現場會，部署在更大范圍開展“三位一體”試點。至2017年末，“浙江省已組建了省級農合聯、11個市級農合聯、82個縣級農合聯、930個鄉鎮農合聯，會員6萬家，涵蓋農民合作社及聯社、行業協會、農業龍頭企業、家庭農場等，形成了較完整的‘三位一體’組織框架”。[14]

“三位一體”合作的紐帶和難點是信用合作，“中央一號”文件給予了強力推動。自2004年至2010年的7個“中央一號”文件無一例外地闡述了“改革和創新農村金融體制”、培育和鼓勵“農民資金互助社”的相關政策。[15](P14-16)截至2010年末，全國共組建新型農村金融機構509家，其中開業395家(村鎮銀行349家，貸款公司9家，農村資金互助社37家)，籌建114家。[16](P69)2017年“中央一號”文件明確要“積極發展生產、供銷、信用‘三位一體’綜合合作”。[17]目前，全國基層供銷社系統新發展農民專業合作社10.9萬家，總數達到18.6萬家，入社社員1 582萬戶。[18]農民“三位一體”合作社已普遍存在于我國東、中、西部和東北地區的廣大鄉村。

我們調研發現：農民“三位一體”合作社共同體通過鄉、縣兩級聯合社，形成了與縣、鄉、村行政區劃相匹配的共同體組織體系。

第一，現有“鄉政村治”格局中嵌入了農民“三位一體”合作社共同體組織體系，形成了政府、村組集體與合作社共治鄉村的新格局。(1)農民“三位一體”合作社縣級聯社內部管理科層化，并依靠科層體制及業務部門，行使(生產、供銷、信用、培訓)職能及項目、結算手段鏈接基層社，結成縣域農民“三位一體”合作社共同體組織體系。(2)縣聯社具有資源調配和“轄區治理”的意識與功能。這種意識和功能，首先體現在基層社的布局上，基本按照每個鄉級行政區劃內布局一個農民專業合作社暨農民資金互助社或聯社[注]公主嶺市實利農民專業合作社聯社暨農民資金互助社是一家鄉級聯社，系由萬欣農業專業合作社拓展而成。萬欣農業專業合作社位于劉房子街道辦事處山前村，成立于2007年。2013年，該專業合作社被農業部評為“全國農機合作示范社”，翌年被評為“全國農民專業合作社示范社”。至筆者調查日(2017年10月10日)，該專業合作社有社員1 120戶，經營(土地入股、租賃、托管)耕地3 900公頃，擁有各種農機具213臺套以及(日產60噸)糧食加工車間及設備。2017年8月，在公主嶺市農民資金互助聯社的協調下，萬欣農民專業合作社與山前村周邊的3個鄉(鎮)7家農民專業合作社聯合組建了“公主嶺市實利農民專業合作社聯社暨農民資金互助社”，并加入公主嶺市柏林農民合作社股份聯社。到筆者調查日(2017年10月10日)，該社社員股金和互助金累計已達1 000萬元。；其次在縣級聯社的協調下，各基層社的生產、供銷、金融資源動員及服務，都不超越鄉級行政區劃邊界。(3)“三位一體”合作社共同體組織體系層級分工明確，逐漸滲透到鄉村治理體系之中。縣級聯社發揮轄區邊界協調、行業自律和監管、資金調劑(拆借)、財務會計報表及大額資金和風險穩定資金的籌集管理；鄉級聯社發揮農民專業合作社協會職能，運作本級農民資金互助社這一紐帶，帶動社員的農資供應合作、農產品推廣銷售合作、社員生活消費合作；村級農民專業合作社的主要功能是生產合作，扎根于自然屯(村民小組)。

第二，農民“三位一體”合作社共同體已形成共有資源、資金和資本，社員(農戶)與合作社結成緊密實體。合作社成員共有資源是通過入社入股、公共購買等途徑形成的土地、農機具、場地、倉庫等生產資料和固定資產。共有資金主要是社員入社股金和存入資金互助社的存入互助金?！叭灰惑w”合作社共同體的內聚性表現為：社員(農戶)生產須臾不能離開“三位一體”合作社。比如，生產資料供應、生產資金籌集、生產信息和技術獲取、勞動力(機器替代)；社員(農戶)產品銷售和生活消費，依托“三位一體”合作社；社員(農戶)生產和創業不再依賴傳統的融資方式——找政府要項目、要資助或者向銀行要貸款，而是依托農民“三位一體”合作社的信用服務。

第三，農民“三位一體”合作社以信用文化為核心的共同意識和一致行動。吉林省梨樹縣聯社和公主嶺聯社[注]吉林省農民資金互助社發源于四平市梨樹縣閆家村，但農民資金互助社縣級聯合社成立公主嶺市在先。2012年9月，公主嶺市第一家農民資金互助社——朝陽坡鎮華生農民種植專業合作社暨華生農民資金互助社掛牌成立，比梨樹縣閆家村農民資金互助社成立(2007年)晚了5年。但公主嶺市農民資金互助社后發優勢明顯，在不到一年的時間內，全市就發展到20余家。當年11月1日，公主嶺市柏林農民合作社股份聯社即注冊登記成立。該縣級聯社是由公主嶺市域內25家農民專業合作社暨農民資金互助社共同出資組建而成，注冊資金5 000萬元。截止到2017年6月末，公主嶺聯社的總資產4.3億元，社員總數4.5萬人，社員入股金和互助金余額5億元，累計向1.4萬人(戶)，提供社員借款7.2億元，借款余額2.1億元。到2017年末，公主嶺市柏林農民合作聯社的規模已有32家(其中包含聯社)，形成了辦公樓及車庫等固定資產，聯社風險穩定金等共有資本金和共同資產。，都有自己的戰略規劃，共同體意識一目了然，用梨樹縣、公主嶺市聯社領頭人的話說：“聯合才能強大”；“有了信用合作，農民專業合作才可持續”；“發展農民資金互助社的意義在于，把金融寡頭壟斷金融變成了以農民為中心的普惠金融，等于把少數金融寡頭壟斷的金融利潤分割出一部分給農民；這代表了農村生產關系的改變，代表鄉村先進生產力的發展方向”。這樣的信念和意識通過領頭人的傳播和作為，將轉變為社員的共同意識和共同行動。

鄉村儲蓄、融資能力大小，決定著鄉村發展活力的強弱?？梢灶A想，如果沿著農民“三位一體”綜合合作社發展方向繼續前行，必將引致鄉村利益關系及其治理體系重構，從而極大增添鄉村發展活力。

四、“城鄉兩頭家”成為中國鄉村社會結構的重要特征

“兩頭家”概念最早見諸著名社會學家陳達所著《南洋華僑與閩粵社會》(1934)一書。該書描述：“‘兩頭家’盛行于僑外較久的華僑，因久在南洋的人，容易與家鄉疏遠，且因經濟比較充裕，可以再娶，娶時以南洋婦女追為便利?！薄坝行畠深^家’的主婦，雖經長時間，亦各相安無事。不但如此，兩個夫人有時候還可以彼此愛護”。[19](P157)陳達先生認為“‘兩頭家’是環境的產物”；中山大學陳杰博士認為“‘兩頭家’是早期華南僑鄉移民在文化傳統與社會結構的框架下一種集體選擇的家庭策略”。[20]筆者曾在海南工作6年，在瓊北傳統村落調查中經?？吹揭恍┍４嫱旰玫慕T樓式民居，既體現出深厚的閩南風格、融入了某些中原建筑元素，又具有歐洲風格和南洋文化。如果再深入了解，其民居主人的先輩就有下南洋或“兩頭家”經歷。

當今中國，大多數農業轉移人口仍然處于流動狀態，久之也會產生適應城鄉兩頭奔忙的“家庭生計策略”：(1)越來越多的農戶采取老弱婦孺留守田園，青壯年和有文化的勞動力轉移到城鎮和富庶地區就業。(2)他們既承包經營土地，保證家庭糧、棉、油等大宗農產品自給和基本生活消費；又參與城鎮二、三產業生產經營，以求追趕城鎮居民的生活方式和水平。(3)他們既將城鎮務工經商收入寄回家鄉修房建屋，又在城鎮購房、租房，從而形成了“一家兩地、城鄉兩頭家”的生計策略。應該指出，農業轉移人口流動中的“城鄉兩頭家”與閩粵移民南洋文化結構下的“兩頭家”不同，前者描述家庭生計策略——農戶城鄉兩頭奔忙的生產(工作)、生活和消費方式，后者描述家庭婚姻策略——南洋和閩粵兩個妻子的特殊婚姻方式。二者產生和存在的社會經濟基礎具有相同性，都屬于人口流動狀態下農民集體選擇的“家庭策略”，出現差異則根源于社會婚姻觀念和國家婚姻制度的進步。

筆者及其團隊連續三年(2015—2017)開展“11個集中連片貧困山區扶貧開發接軌新型城鎮化研究”，2017年暑假，我們再次組織大學生深入11個集中連片貧困山區入戶問卷，收回有效問卷414份。統計分析發現：(1)貧困山區農戶生計仍然主要依靠外出務工或經商。問卷農戶家庭總人口1 811(戶均4.37)人，勞動力967(戶均2.34)人，勞動力負擔系數為53.6%。戶均承包耕地和林地分別為4.24畝和8.53畝，戶均總收入6.64萬元，其中外出務工收入占64%。戶均可支配收入2.24萬元，人均可支配收入5 200元。(2)貧困山區農村“城鄉兩頭家”已成普遍現象。問卷農戶中，外出務工共396人，占問卷農戶勞動力總數的41.0%，其中跨省流動的占外出務工總人數的46.5%。有些縣農村勞動力外出務工及隨徙人口占比高達60%以上。(3)外出務工農戶中，已經在城鎮購房定居的農戶占外出務工總農戶的30.5%，其中在戶籍地的市、縣、鎮(鄉)集鎮購房定居的占26.3%。以此推算，在中國約2.8億農業轉移人口中，已約有8 540萬農業轉移人口城鎮化，其中就近、就地城鎮化的農業轉移人口達7 364萬人。農戶意愿調查顯示了同樣的趨勢：在回答“如果條件允許，您或您的家人傾向于在哪里購房落戶”時，68.6%的被調查農戶表示愿意進城定居，31.4%的受訪者表示不愿意進城定居。在愿意進城定居的農戶中，88.7%的農戶表示愿意在戶籍地的市(12.5%)、縣(38.1%)、鎮(鄉)集鎮(38.1%)購房定居。實地調查還發現，已經在各級城鎮購房定居的農戶，并未或者打算將其戶籍遷入城鎮。

“城鄉兩頭家”并非局限于集中連片貧困山區。21世紀初，陸學藝先生及其團隊就對“當代中國社會階層結構”和“當代中國社會流動”做過系統研究，認為“這數十年的歷史過程中，中國的政治……、經濟劇烈變動，……直接影響著人們的社會流動，個人、家庭乃至某個社會階層的社會地位的獲得和沉浮，都不能由他們自己掌握，而是由當時的制度、政策變化來決定”。[21](P3)目前，全國農業轉移人口流動量出現下降趨勢，但流動人口總量仍有擴大趨勢。據國家統計局數據，2016年，全國人戶分離的人口2.92億人，其中流動人口2.45億人；2017年，全國人戶分離的人口2.91億人，其中流動人口2.44億人，呈微弱減少趨勢[注]參見國家統計局：《中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報》、《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報》。。但據相關報道，“2018年2月15日至21日春節假期，全國鐵路、道路、水路、民航累計發送旅客4.19億人次，比去年同期增長2.7%”。[22]這意味著流動人群已拓展到農民以外的社會階層，意味著“流動的中國”已成“新常態”。

我們認為，人口“過疏”是農業現代化滯后、鄉村蕭條衰落的根本原因；農村僅僅依靠農業就能生存的時代已經結束，在農業功能尚未拓展到二三產業、農村地域空間尚未形成一二三產業融合發展格局之前，主要依靠外出務工維系家庭生計的格局仍將是農戶的集體選擇。因此，“城鄉兩頭家”的格局短期內難以根本改變。未來中國，“從社會結構來說，最關鍵的出路，就是在中國社會努力構建起一種公正、合理、開放的符合中國國情的現代化社會流動模式”；[21](P16)從中華民族永續發展長遠戰略角度思考，應該盡早調查、研究、探索并建立一套既適應現代社會流動，又能滿足“鄉村振興”、“城鄉融合發展”、“國家總體安全”需求的城鄉人口、產業、資本、技術和信息互動的體制和機制。

五、構建中國特色社會主義鄉村治理體系

適應中國鄉村結構變動的鄉村治理體系創新，其思路應按“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，[23](P32)“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制”[1](P19)和“走鄉村善治之路”的精神來構想。鄉村治理體系創新方向和目標是構建中國特色社會主義鄉村治理體系，即中國共產黨農村工作領導體系，農村基層政權治理體系指導下的村級黨組織的委員會和村民委員會主導的自治體系，及其與鄉村經濟和社會組織體系結合而成的基層協商共治的結構體系、制度體系、方法體系的總和。

(一)健全鄉村治理結構體系

中國鄉村治理結構體系、功能及運行機制亟須根據中國鄉村治理實踐經驗總結。首先，要明確治理主體，建立健全多元化、負責任的治理主體結構體系，包括：中國共產黨農村工作領導體系，國家基層政權治理體系，村級黨組織的委員會和村民委員會主導的自治體系及其與鄉村經濟和社會組織體系結合而成的基層協商共治體系。

其次，要厘清各主體責任、職能及各主體間的邊界，建立各主體間分工合作、平衡互動、合作共治的和諧關系。原則上：縣、鄉(鎮)黨委通過建制村黨委(總支、支部)發揮領導作用；縣、鄉(鎮)政府負總責，并指導村民委員會對農村經濟、政治、文化、社會、生態開展有效治理；農村經濟組織協同治理；農民群眾主動參與治理。構建鄉村治理多元主體平衡互動、合作共治的和諧關系，從國家層面而言，關鍵是“把本應該屬于市場、社會的職能，完全交給市場和社會處理，政府重點履行好宏觀調控、公共服務、維護社會規則等職能”；[24]從基層層面而言，關鍵是將已經成長起來的農村經濟組織的治理能力融入鄉村治理的體制之中；同時培育農村其他服務性、公益性、互助性社會組織積極參與鄉村治理，形成“協同共治”的體制機制。

(二)創新鄉村治理制度體系

鄉村治理不能狹隘地理解為鄉村社會管理，它應包括鄉村經濟、政治、社會、文化和生態治理等五大方面。

首先，要建立健全有效的鄉村經濟治理制度體系。(1)總結農村土地制度改革40年的經驗，“完善承包地‘三權分置’制度”，探索出一套更加有效的“保持土地承包關系穩定長期不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”[23](P32)的具體制度安排。(2)“不斷深化農村集體產權制度改革，……構建集體經濟治理體系，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制”。[25]

農村產權制度改革中最具挑戰性的課題，一是統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點；二是農業轉移人口集體成員三權的處置。筆者認為：農村宅基地不同于承包土地，因此，“農村宅基地三權分置改革試點”需慎重；“城鄉兩頭家”涉及人群遠不止農業轉移人口，無論從社會公平，還是從防御自然災害、經濟波動和國家安全風險角度考慮，都應暫緩“動員和激勵進城定居農戶退出宅基地使用權和集體土地承包權”。(3)構建促進一二三產業在農業領域和農村地域空間的雙向融合的制度體系。借鑒日本和我國臺灣地區的經驗，將我國農業生產經營初級農產品生產(一產)，延伸到加工制造(二產)和休閑體驗、餐飲、教育功能發揮等(三產)；同時構建促進農村地域空間一二三次產業融合發展的制度體系，使農村產業轉型為六級產業(1+2+3=6，1×2×3=6)[注]20世紀90年代，“六次產業”最早由日本學者今村奈良臣提出，當時日本面臨農業后繼乏人、農村衰落的問題。為了激發農業發展活力，開始推動農業生產向二、三產業延伸，形成生產、加工、銷售、服務一體化的完整產業鏈。因1+2+3等于6，1×2×3也等于6，故名“六次產業”。發展新格局。為促進鄉村產業振興，建議研究制定類似于日本的“中國鄉村六次產業發展目標、實施計劃”之類的政策綱要。(4)總結改革實踐經驗，建立健全農民“三位一體”合作社發展、工商資本和社會資本參與鄉村振興，以及國家支持農業農村優先發展的政策和制度體系。

其次，完善執政黨領導、村民自治、社區基本公共服務以及生態環境保護等方面的制度體系。(1)以“研究制定中國共產黨農村工作條例”[1](P43)、完善《中國共產黨農村基層組織工作條例》為核心治理制度，進一步強化農村基層黨組織領導核心地位。(2)建立健全以《中華人民共和國村民委員會組織法》為核心，包含村民自治章程、村規民約、民主議事和決策、政務村務公開和監督、一站式綜合服務制度在內的，一整套自我教育、管理、服務的制度體系?？紤]村民小組土地所有權及其他財產權數量龐大的現實，建議重建和完善村民小組自治組織，提升其自治能力。(3)建立和完善公共財政托底、村組集體經濟組織為主體、村域其他經濟社會組織參與的社區基本公共服務均等化的制度體系。(4)建立健全促進鄉村綠色發展、人與自然和諧共生、改善和鞏固農村人居環境的治理制度體系。

(三)完善鄉村治理方法體系

中國鄉里自治制度和德治思想文化有著悠久的歷史傳承，在傳統村落里留下了鄉約、族譜和祠堂、社倉社學、義莊義田等一套完整的鄉里自治方法和手段體系，薄弱環節在于法治。因此，“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”法治嵌入是關鍵。(1)自治方面，建立和完善中國共產黨領導下的鄉村依法自治體系是核心。(2)德治方面，應以社會主義核心價值觀為主導。在當前中國“記住鄉愁”潮流中重新被挖掘、整理與部分復活的鄉村自治、德治和法治傳統，可以作為新時代中國鄉村善治的文化基礎和輔助手段予以弘揚。(3)法治方面，重點在于：建立健全基層政權機關、村民自治組織和村域集體經濟組織依法行政、依法管理的方法體系；建立健全普法宣傳、法治教育和提高農民法治素養的方法體系，培育農民尊重知法、懂法、守法的熱情和習慣；建立健全“農村公共法律服務體系，加強對農民的法律援助和司法救助”。[1](P22)